La sentencia dictada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea el 27 de febrero de 2018 en el asunto C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses,puede avalar que los jueces españoles invoquen la legislación de la Unión Europea para impugnar (las reformas que perjudican a los tribunales nacionales.)
Los hechos del asunto
La sentencia fue dictada como consecuencia de una cuestión prejudicial formulada por el Tribunal Supremo Administrativo de Portugal. Los hechos del asunto eran los siguientes. En el contexto de las medidas destinadas a reducir el excesivo déficit presupuestario del Estado, el Gobierno portugués tomó medidas para reducir temporalmente el salario de todos los funcionarios públicos, incluidos los jueces. El Sindicato de Jueces de Portugal interpuso un recurso en nombre de los jueces del Tribunal de Cuentas portugués solicitando la anulación de las medidas administrativas que provocaban las reducciones salariales y el reembolso de las cantidades retenidas de lossalarios. El Sindicato de Jueces alegó que la reducción salarial violaba el principio de independencia judicial consagrado en el artículo 19(1) del Tratado de la Unión Europea (TUE) y el artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (Carta).
El tribunal nacional planteó una cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre si el principio de independencia judicial protegido por el artículo 19 (1) del TUE y el artículo 47 de la Carta impedía una reducción unilateral y continuada de los salarios de los magistrados.
Fundamentación jurídica
El Tribunal de Justicia consideró que, tal como se establece en el artículo 2 del TUE, la UE sefundamenta en el Estado de derecho y, que tal como estableceel deber de cooperación leal del artículo 4(3) del TUE, la responsabilidad de garantizar una aplicación correcta de la legislación de la UE recae tanto en los tribunales nacionales como en el propio Tribunal de Justicia. El artículo 19 del TUE,que define específicamente el concepto de “Estado de derecho” del artículo 2 del TUE, obliga a los Estados miembros a “prever un sistema de vías de recursos y de procedimientos que garantice un control judicial efectivo” en “los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión” (párrafo 34 STJUE). Por consiguiente, los “órganos jurisdiccionales” en el sentido del ordenamiento jurídico de la UE deben “cumplir las exigencias de la tutela judicial efectiva” (párrafo 37 STJUE).
El Tribunal de Justicia dictaminó además que para que un tribunal pueda ofrecer una tutela judicial efectiva, debe ser “independiente”, como determina el artículo 47 de la Carta. Esto requiere que el órgano jurisdiccional “ejerza sus funciones jurisdiccionales con plena autonomía, sin estar sometido a ningún vínculo jerárquico o de subordinación respecto a terceros y sin recibir órdenes ni instrucciones de ningún tipo”,para que el órgano jurisdiccional “esté protegido de injerencias o presiones externas que puedan hacer peligrar la independencia de sus miembros a la hora de juzgar o que puedan influir en sus decisiones” (párrafo 44 STJUE). El Tribunal de Justicia declaró que, así como “la inamovilidad de los miembros del órgano en cuestión” es fundamental para garantizar su independencia, el pago a los jueces de “un nivel de retribuciones en consonancia con la importancia de las funciones que ejercen” también “constituye una garantía inherente a la independencia judicial” (párrafo45 STJUE).
Al aplicar este razonamiento al asunto que nos ocupa, el Tribunal de Justicia consideró que el hecho de que la reducción salarial formara parte de medidas más amplias de reducción del gasto público, de que fuera una medida general de aplicación a todos los miembros de la administración pública y no únicamente al Tribunal de Cuentas, y de que era una medida de carácter temporal con un calendariopara su supresión gradual, significaba que no podía considerarse que menoscabara la independencia de los miembros del Tribunal.
La interpretación del Tribunal de Justicia del artículo 19 del TUE es importante por dos razones. En primer lugar, implica que el artículo 19 del TUE es una obligación jurídicamente vinculante y autónomapara todos los Estados miembros de garantizar la existencia de un sistema judicial capaz de proporcionar una tutela judicial efectiva. En sentido estricto, el artículo 19 solo se aplica a los órganos jurisdiccionales cuando se refiere a cuestiones comprendidas en “ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión”. Sin embargo, el Tribunal de Justicia consideró en este caso que el ámbito de aplicación material del artículo 19 es más amplio que el del artículo 51 de la Carta de los Derechos Fundamentales, que limita la aplicabilidad de la Carta a las situaciones en las que los Estados miembros aplican la legislación de la UE. Si consideramos que pueden plantearse potencialmente cuestiones de Derecho de la Unión ante cualquier tribunal nacional, independientemente de su jurisdicción, el artículo 19 impone de facto la obligación general a los Estados miembros de mantener un sistema judicial que funcione correctamente. En segundo lugar, que, cuando se aplica el artículo 19 del TUE, el Tribunal de Justicia podrá utilizar la Carta, en particular el artículo 47, como una herramienta para interpretar el artículo 19 del TUE, tal y como hizo en el presente caso.
Cómo se aplica a la situación del sistema judicial en España
Se podría argumentar que las reformas que se han llevado a cabo en los últimos años en España han dado lugar auna violación del artículo 19 del TUE. Estos argumentos se exponen brevemente a continuación, junto con algunas referencias documentales que los apoyen. Cabe señalar que, para fundamentar una acción judicial, sería necesario aportar pruebas más sólidas.
En primer lugar, se podría argumentar que España ya no cumple el requisito de garantizar una tutela judicial efectiva debido a la duración excesiva de los procedimientos judiciales. El artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales incluye una disposición según la cual las causas deben ser oídas “dentro de un plazo razonable”. En una entrevista concedida a Rights International Spain, un miembro del poder judicial señaló que en 2013 el gobierno eliminó 1.200 puestos de jueces sustitos, lo que representaba el 20% de las personas que administran justicia. El mismo juez señaló también que los recortes en el sistema judicial han sido más profundos que los recortes en otros sectores de la administración pública que se han llevado a cabo, en general, en el contexto de las medidas de austeridad. Además, el presupuesto para el poder judicial disminuyó un 4,21% en 2013 y un 2,13% en 2014. Existen indicios de que hay retrasos excesivos en la resolución de los procedimientos en España y que estos se deben a recortes presupuestarios. Por ejemplo, España ocupa el puesto 22º según el Justice Scoreboard de la UE en cuanto al tiempo empleado en resolver asuntos civiles y mercantiles en 2016 por parte de los tribunales en todas las instancias. El Defensor del Pueblo también ha señalado que los retrasos inaceptables en los procedimientos judiciales son endémicos en España debido a la falta de recursos. Otro ejemplo de la excesiva lentitud de los procedimientos judiciales debido a la falta de recursos puede encontrarse en elfuncionamiento de los juzgados creados para conocer de las demandas sobre “cláusulas suelo”, que a su vez tienen por objeto dar cumplimiento a una sentencia del Tribunal de Justicia.
El Tribunal de Justicia ha tratado varios asuntosrelativos a la interpretación de “plazo razonable” en el artículo 47 de la Carta, por lo general relacionados con denuncias de que el Tribunal General de la UE no ha dictado sentencias en el plazo oportuno. El Tribunal de Justicia ha afirmado que se deben tener en cuenta las circunstancias del caso, la complejidad del asunto y el comportamiento de las partes. El Tribunal de Justicia ha concluido que un procedimiento que ha durado cerca de tres años no ha constituido una demora manifiestamente irrazonable (Asunto C-604/13 P, párrafo 100), mientras que un procedimiento de cuatro años y siete meses si ha constituido un retraso manifiestamente irrazonable (Asunto C-580/12 P, párrafo 20)[. En una serie de casos en los que el Tribunal de Justicia consideró que existía un retraso manifiestamente irrazonable, concedióespecial importancia a los retrasos de varios años entre el final de la fase escrita y la apertura de la fase oral, que no podían justificarse por las circunstancias específicas del caso que dio lugar al litigio (por ejemplo, el Asunto C-238/12 P, párrafos 119-120; Asunto C‑243/12 P, párrafos 138-139, Asunto C-616/13 P, párrafo 84; y Asunto C603/13 P, párrafo 58).
También existen indiciosque apoyan el segundo argumento relacionado con la eficacia de los tribunales. Podría argumentarse que el hecho de que el CGPJ no haya establecido un límite a la carga de trabajo de los jueces y magistrados está entorpeciendoel proceso judicial. Según un informe de 2014 del Servicio de Inspección del Consejo General del Poder Judicial, más del 40% de los tribunales españoles funcionaban sobrepasando el 150% de la carga de trabajo máxima recomendada y casi el 75% sobrepasaban el 100% de la carga de trabajo máxima recomendada. Existen indicios también de que el hecho de no limitar la carga de trabajo ha dado lugar a que se retrasen o se interrumpan los procedimientos debido a enfermedades de los jueces, incluso la muerte. También podría argumentarse que la eficacia de la justicia se está viendo perjudicada por una falta de recursos, lo que está provocando una práctica de traslados de jueces de una jurisdicción a otra para reforzar a sus colegas. Por ejemplo, en marzo de este año, el Comité de los Derechos del Niño de Naciones Unidas criticó a España por permitir que los jueces especializados en menores fueran trasladados a tribunales ordinarios, impidiendo que estos jueces especializados estén disponibles para su misión original.
También cabe argumentar que seviola el artículo 19 debido a la falta de independencia judicial. Los nombramientos enel CGPJ están condicionados políticamente, lo que resultó problemático ya que tras las elecciones del 2011 el PP gozó de una mayoría absoluta en ambas Cámaras. Esto le permitió nombrar a la mayoría de losmiembros del CGPJ sin necesidad del acuerdo de otros partidos políticos. El CGPJ a su vez es quien nombra a los altos cargos judiciales y el proceso de selección de los mismos no es transparente y no se lleva a cabo de acuerdo con criterios objetivos. El organismo anticorrupción del Consejo de Europa, GRECO, ha criticado la ausencia de criterios objetivos de selección, lo que representa una amenaza a la independencia judicial. El actual CGPJ ha nombrado hasta ahora: casi una cuarta parte de la Sala Tercera del Tribunal Supremo (de lo contencioso-administrativo) y más del 40% de la Sala Segunda del Tribunal Supremo (de lo penal). Dos de estos nombramientos en 2018 fueron particularmente polémicos, debido a que los magistrados elegidos ocuparon cargos políticos en el PP. El nombramiento del presidente de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en 2015 también fue controvertido pues el CGPJ eligió a un candidato vinculado al PP que tenía menos méritos y experiencia que el anterior presidente del Tribunal, cuyo cargo decidió no renovar. Asimismo, los nombramientospor parte del CGPJ de los presidentes de ciertos tribunales podrían interpretarse como un intento de influir en el resultado de los juicios por corrupción contra políticos del PP.
Estas cuestiones podrían plantearse en el contexto de un asunto nacional presentado por una asociación de jueces, como fue el caso de la Associação Sindical dos Juízes Portugueses. En el marco del proceso nacional, podría plantearse al Tribunal de Justicia una cuestión prejudicial sobre si los artículos 19 del TUE y el 47 de la Carta se oponen a la existencia de retrasos injustificados en los procedimientos judiciales debido a la falta de recursos, la ausencia de un límite a la carga de trabajo de los jueces y magistrados y la falta de unos criterios objetivos de selección para los altos cargos judiciales.
* El autor quiere agradecer a Lydia Vicente, directora de Rights International Spain por su ayuda y aportaciones en la redacción de este artículo.
