Un buon governo sa che una catastrofe può colpire in qualsiasi momento. I dipartimenti governativi dovrebbero quindi applicare il principio di sperare nel meglio e prepararsi al peggio. Gli eventi degli ultimi anni hanno reso attuale questo vecchio adagio, dato che quasi in ogni angolo del mondo la società si è fermata a causa della pandemia COVID-19.

Quando un pericolo, creato da minacce interne o esterne, mette in pericolo i cittadini, lo Stato deve rispondere con decisione e adottare misure che sarebbero considerate eccessive in "tempi normali". Questo meccanismo, che consente l'uso di poteri speciali per rispondere a situazioni di pericolo, esiste da quando esistono le società. Tuttavia, può moltiplicare il potenziale di abuso di potere, indebolendo molti controlli e bilanciamenti democratici.

Che cos'è lo stato di emergenza?

In "tempi normali", i governi devono aderire a determinati standard democratici che garantiscono il rispetto dello Stato di diritto. Quando emanano le leggi, devono seguire un processo strutturato per garantire che siano adeguatamente discusse dai diversi rami del governo e che la società civile e le associazioni locali siano consultate come parte del processo. I governi devono rispettare i diritti umani e le libertà fondamentali dei cittadini, come la partecipazione alle proteste o la libertà di movimento.

Tuttavia, in caso di emergenza, questi controlli e bilanciamenti democratici possono impedire al governo di agire rapidamente. Il processo di discussione di nuove leggi può richiedere settimane, se non mesi, e ciò potrebbe rallentare l'adozione di misure decisive per la vita, come la decisione dei governi di decretare il contenimento per frenare la diffusione del virus COVID-19.

Cosa succede in uno stato di emergenza?

È qui che entra in gioco lo stato di emergenza. Lo stato di emergenza è una situazione in cui un governo riceve poteri legali di emergenza per gestire il Paese durante una crisi o una situazione straordinaria al fine di proteggere i cittadini. Viene dichiarato dal governo in risposta a circostanze estreme, quali disastri naturali, conflitti armati, disordini civili, epidemie o altri rischi di biosicurezza.

Ad esempio, la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali contiene una clausola (articolo 15) che stabilisce da quali obblighi gli Stati membri possono esimersi, nonché quali diritti umani non possono mai essere revocati o indeboliti. Ciò consente agli Stati di essere più agili in tempi di crisi e di rispondere rapidamente agli sviluppi emergenti.

Una dichiarazione può innescare una serie di risposte: le normali funzioni governative possono essere sospese, i cittadini possono essere avvertiti di cambiare il loro comportamento, le agenzie governative possono essere autorizzate ad attuare piani di emergenza e alcune libertà civili e diritti umani non assoluti potrebbero essere limitati o sospesi.

Quali sono i principi fondamentali da rispettare?

Sebbene possa essere necessario disattivare temporaneamente gli equilibri democratici, questo apre la porta ad abusi da parte di chi detiene il potere. Quando le persone hanno paura, sono meno propense a mettere in discussione le figure di autorità, facilitando così il loro controllo. In tempi di crisi c'è il rischio che i governi approfittino della paura della gente per introdurre misure prive di un'adeguata base giuridica, limitando inutilmente i diritti fondamentali delle persone o utilizzando i poteri di emergenza per approvare leggi che non hanno nulla a che fare con la crisi in questione, a scapito dei cittadini, soprattutto delle minoranze. È il caso dell'Ungheria, dove i poteri di emergenza sono stati utilizzati per emanare leggi che vietano i cambiamenti di sesso.

Allo stesso modo, a causa della diminuzione della sorveglianza, dell'aumento della spesa e dell'allentamento delle norme relative agli appalti pubblici, aumenta il rischio di corruzione.

A causa di questi rischi, affinché l'uso dei poteri di emergenza sia valido, devono essere soddisfatte alcune condizioni e devono essere seguiti alcuni principi.

1. Principio della minaccia eccezionale

Affinché lo stato di emergenza sia giustificato, devono essere soddisfatte alcune condizioni. La dichiarazione deve essere una misura di ultima istanza, derivante da una situazione estrema che pone un pericolo reale, attuale o almeno imminente per i cittadini.

In Europa, l'articolo 15 è stato generalmente applicato in risposta al terrorismo o alla violenza politica, ad esempio in Irlanda durante il conflitto nordirlandese e in Francia nel 2015 in risposta agli attacchi terroristici di Parigi. Lo stato di emergenza può essere dichiarato anche in risposta a un disastro naturale, come è accaduto a Ischia (Italia) nel 2022 a causa di devastanti frane, o in Romania nel 1977 per far fronte al terremoto di Vrancea. Nel 2015, e di nuovo nel 2022, l'Ucraina ha notificato al Segretario generale del Consiglio d'Europa la sua intenzione di attivare l'articolo 15 in risposta all'invasione russa.

L'applicazione dell'articolo 15 per motivi di salute pubblica durante la pandemia COVID-19 ha aperto un nuovo quadro.

2. Temporaneità

Per giustificare una dichiarazione di emergenza, una crisi deve essere di natura temporanea. In altre parole, la crisi deve essere una situazione eccezionale che richiede una risposta temporanea e non un problema permanente e duraturo.

Questo aspetto è particolarmente importante, poiché l'uso di poteri di emergenza temporanei non dovrebbe essere normalizzato, in quanto minerebbe seriamente le norme democratiche.

Questa è una delle questioni evidenziate da Liberties nel suo Rapporto sullo Stato di diritto del 2022, che analizza la misura in cui gli Stati membri dell'UE rispettano lo Stato di diritto. Molte delle nostre organizzazioni hanno notato che i loro governi non hanno rinunciato ai poteri di emergenza che si erano concessi per affrontare la crisi del COVID-19, anche dopo che la natura temporanea del periodo di crisi era passata. Questo è un grave colpo alla democrazia, poiché i controlli e i bilanciamenti reciproci sono gravemente indeboliti. In Ungheria, ad esempio, l'ordinamento giuridico speciale ha permesso al governo di governare per decreto, sospendere alcune leggi e indebolire i diritti fondamentali. Tra le altre cose, il diritto alla libertà di espressione è stato limitato con l'approvazione di una legge che criminalizzava le dichiarazioni sulla pandemia se provocavano panico. Lo stato di emergenza ungherese, attivato inizialmente nell'aprile 2020 per far fronte alla crisi COVID-19 e successivamente in risposta alla guerra in Ucraina, sta diventando un appuntamento fisso.

3. Dichiarazione

La dichiarazione pubblica dello stato di emergenza è un elemento essenziale. La popolazione deve essere informata della legislazione di emergenza, dei poteri eccezionali, delle misure o delle politiche che entrano in vigore e degli obblighi o delle restrizioni che impongono.

Uno stato di emergenza di fatto si verifica quando lo Stato attua misure di emergenza che in sostanza equivalgono a uno stato di emergenza, ma senza dichiararlo effettivamente come tale. Ciò aumenta la probabilità di abusi di potere, in quanto il governo interferisce con i diritti umani dei cittadini senza rispettare i principi essenziali dello stato di emergenza, come la sua durata limitata e la limitazione dei diritti fondamentali solo nella misura necessaria. Senza queste garanzie legali è più difficile per la popolazione contestare le decisioni del governo che causano danni.

4. Delega di potere

Normalmente, durante una crisi, alcune agenzie governative hanno bisogno di poteri aggiuntivi per poter agire in modo decisivo in una situazione di emergenza. Questi poteri aggiuntivi vengono trasferiti da uno dei tre rami del governo (esecutivo, legislativo e giudiziario). Questo trasferimento di poteri è giustificato se è una misura necessaria per proteggere la popolazione dal pericolo.

Oltre a essere soggetta al principio di necessità, la delega di poteri deve essere proporzionata alla risposta richiesta dalla crisi e limitata nel tempo. Deve inoltre essere previsto un organo indipendente che eserciti la supervisione e, per chi è soggetto alla legge, la possibilità di controllo.

In pratica, però, è un'altra storia. Concentrare il potere legislativo nelle mani di un unico organo o ministero riduce il livello di supervisione, limita la diversità dei punti di vista e aumenta la probabilità di abusi.

Per fare un esempio, in Irlanda, durante la pandemia di COVID-19, il potere legislativo è stato delegato al Ministero della Salute per emanare norme volte a contenere la diffusione del virus e a proteggere i cittadini limitandone gli spostamenti.

Sebbene la Commissione irlandese per i diritti umani e l'uguaglianza (IHREC) abbia riconosciuto che la delega di poteri era necessaria, il suo rapporto che rifletteva sull'uso dei poteri di emergenza in Irlanda durante la pandemia concludeva: "è difficile non concludere che la delega di poteri legislativi al Dipartimento della Salute ha portato a un buco nero sulla questione dei diritti umani e dell'uguaglianza".

5. Ambito di applicazione: principi di necessità e proporzionalità

Dato che le libertà civili, dalla libertà di espressione al diritto alla libertà, dal diritto a un processo equo al diritto di riunione, possono essere indebolite durante lo stato di emergenza, la decisione di limitare o sospendere alcuni diritti umani non dovrebbe essere presa alla leggera. Ma anche se sono in gioco i diritti fondamentali, la decisione può essere compatibile con la democrazia, purché sia necessaria e proporzionata. Il principio di necessità e proporzionalità è concepito per evitare che il potere politico sfrutti una crisi a proprio vantaggio mettendo a tacere le voci critiche e per consentire ai cittadini di partecipare attivamente alla risposta del loro governo a una crisi.

Questo approccio di buon senso impone ai governi di interferire solo con quei diritti che, se esercitati liberamente, metterebbero in pericolo la popolazione. Pertanto, i diritti non dovrebbero essere limitati più di quanto sia giustificato per proteggere i cittadini, né ristretti più di quanto sia necessario.

Tuttavia, nel Rapporto sullo Stato di diritto 2020, abbiamo riscontrato che i governi di molti Paesi dell'UE limitano in modo sproporzionato le libertà civili, la libertà dei media e la partecipazione pubblica in nome di Covid-19. Ciò è particolarmente problematico in tempi di crisi, poiché rende difficile per giornalisti e attivisti informare l'opinione pubblica su come i governi utilizzano i loro poteri di emergenza, limitando al contempo la capacità dei cittadini di esprimere le loro preoccupazioni.

In Ungheria, ai giornalisti non è stato permesso di riferire sulla situazione degli ospedali locali durante la pandemia, il che ha impedito ai media di riferire sulla reale portata della crisi sanitaria e sulle conseguenze per il sistema sanitario. Tali restrizioni alla libertà dei media, che possono essere viste come un tentativo da parte del governo di salvare la faccia piuttosto che di proteggere il benessere dei cittadini, non sono legittime ai sensi dell'articolo 15.

Durante la pandemia di Covid 19, molti governi hanno imposto restrizioni straordinarie ai loro cittadini, come il divieto di uscire di casa, la limitazione degli spostamenti a una specifica area geografica o il divieto di viaggiare all'estero, salvo eccezzioni. Anche se tali coprifuoco limitano la libertà, in linea di principio possono essere compatibili con lo Stato di diritto. Tuttavia, se la privazione della libertà è anche sorvegliata, come è accaduto in Irlanda e in Francia, potrebbe non essere compatibile con la legge.

6. Il principio di legalità e il principio dello Stato di diritto prevalgono

Lo stato di emergenza può essere compatibile con lo Stato di diritto se le normali possibilità dello Stato non sono sufficienti per rispondere a una crisi. Tuttavia, non deve mai diventare una scusa per lo Stato per buttare a mare le regole. Ciò significa che tutte le azioni governative devono avere una base legale, il che è particolarmente importante nelle situazioni di emergenza, quando lo Stato limita le libertà delle persone.

Tutte le restrizioni alle libertà civili devono essere sancite dalla legge e l'opinione pubblica ha il diritto di sapere su quale base giuridica si fondano. Nel nostro Rapporto sullo Stato di diritto 2022, i ricercatori hanno chiesto a metà dei Paesi (Belgio, Croazia, Francia, Irlanda, Italia, Paesi Bassi, Polonia e Svezia) se i loro governi esercitassero i loro poteri in modo legale. In Irlanda, il governo ha confuso i confini tra un requisito legale e una guida di salute pubblica quando ha annunciato le restrizioni al pubblico. A causa di questa incertezza giuridica, i cittadini erano confusi su quali restrizioni fossero legalmente obbligati a seguire e quali fossero solo dei suggerimenti.

Quali diritti umani non possono essere limitati nemmeno in caso di stato di emergenza?

I diritti umani che non possono essere sospesi o limitati per nessuna ragione, nemmeno in caso di stato di emergenza o di guerra, sono chiamati diritti assoluti. Può sorprendere che ben pochi diritti siano assoluti. Il diritto internazionale riconosce che la maggior parte dei diritti e delle libertà può essere limitata se le circostanze lo giustificano.

Diritti assoluti ai sensi del Patto internazionale sui diritti civili e politici (ICCPR):

• Articolo 7 ICCPR - Libertà dalla tortura e da altre pene o trattamenti crudeli, inumani o degradanti.

• Articolo 8(1) e 8(2) ICCPR - Libertà dalla schiavitù e dalla servitù.

• Articolo 11 ICCPR - Libertà dalla privazione della libertà per incapacità di adempiere a un obbligo contrattuale.

• Articolo 15 ICCPR - Divieto di applicazione retroattiva della legge penale.

• Articolo 16 ICCPR - Diritto al riconoscimento davanti alla legge.

Sebbene alcuni diritti possano essere indeboliti durante lo stato di emergenza, lo Stato è comunque tenuto a rispettare alcuni obblighi importanti. Ad esempio, il diritto a un ricorso effettivo è stato compromesso al culmine della pandemia, poiché le misure di allontanamento sociale o la carenza di personale a causa di malattie hanno impedito ai tribunali di funzionare normalmente. Ciononostante, lo Stato ha l'obbligo di fornire un rimedio efficace alle violazioni dei diritti umani e deve garantire che i casi giudiziari urgenti, come le cause penali o le contestazioni alle misure di emergenza, continuino a essere trattati. Molti tribunali si sono adattati alla pandemia tenendo udienze online.

Prevenire l'abuso dei poteri di emergenza: quali meccanismi e approcci possono aiutare?

È nella tradizione dei governi autoritari trattare i poteri di emergenza come un assegno in bianco e indebolire i controlli e bilanciamenti reciproci. Tuttavia, i rapporti annuali sullo Stato di diritto di Liberties hanno dimostrato che anche i Paesi con democrazie tradizionalmente forti sono stati lenti a rinunciare ai loro poteri di emergenza, anche quando la minaccia immediata rappresentata dal virus è ormai lontana.

Non sorprende che i governi di Ungheria e Polonia abbiano abusato della pandemia per rafforzare il loro potere, usando lo stato di emergenza come pretesto per smantellare le strutture democratiche. Limitando le procedure legislative, rafforzando il potere dell'esecutivo ed escludendo il dibattito pubblico, le misure introdotte hanno indebolito il sistema giudiziario, i media e la società civile.

Tuttavia, la normalizzazione dei poteri di emergenza è una tendenza allarmante in tutta Europa. Il nostro recente rapporto sullo Stato di diritto ha dimostrato che alcuni Paesi stanno utilizzando i poteri creati per combattere la pandemia per limitare il diritto di protesta. In Ungheria, l'invasione dell'Ucraina da parte della Russia è stata usata come ulteriore giustificazione per imporre un regime di emergenza che consente leggi più restrittive e limita i controlli e i bilanciamenti reciproci.

Per prevenire l'abuso di potere, è possibile inserire un meccanismo legale con la cosiddetta “clausola di decadenza” che dà alle leggi una data di scadenza. Questo aiuta a evitare la normalizzazione dei poteri di emergenza, perché per definizione si suppone che siano sempre limitati nel tempo. La clausola ha lo stesso effetto di una legge abrogata o revocata. Tuttavia, tutte le azioni intraprese mentre la legge era in vigore rimangono valide. Affinché la legge continui ad essere applicata dopo la sua scadenza, deve essere promulgata una nuova legge.

L'abbandono della democrazia in tempi di emergenza può avere conseguenze di lunga durata che si protraggono anche dopo la crisi stessa. Accorciare il processo legislativo per consentire ai governi di rispondere rapidamente alle minacce può essere una misura temporanea accettabile, ma non dovrebbe diventare la "nuova normalità". Concentrando il potere nell'esecutivo, si elimina la consueta supervisione e la società civile non ha più la possibilità di contribuire. Ciò significa che i cittadini non possono influenzare la legislazione per garantire che i loro bisogni e le loro opinioni siano presi in considerazione - ad esempio, quando stanno lottando per nutrire i loro figli o riscaldare le loro case durante una crisi del costo della vita - portando a un drammatico indebolimento del processo democratico.

Cosa fare, dunque?

Per molte persone, la pandemia COVID-19 è stata la prima volta che hanno vissuto uno stato di emergenza o di allerta e l'esperienza collettiva è ricca di opportunità per trarre insegnamenti. Se i governi vogliono imparare dagli errori commessi, devono consultarsi ampiamente con tutte le parti interessate di diversi settori per rivedere le misure adottate durante lo stato di emergenza e definire l'ambito di riforma.

Tale revisione e riforma è stata già esercitata durante la pandemia, in particolare dall'Italia che, di fronte alle critiche di accademici, avvocati e media, ha riformato le misure legali restrittive improvvisate per includere garanzie costituzionali e protezioni dello Stato di diritto. Anche la Finlandia ha prestato particolare attenzione a garantire che i decreti esecutivi fossero conformi agli obblighi costituzionali e ai diritti umani, consultando esperti legali esterni e invitando il pubblico a partecipare attraverso un blog giuridico.

Nel nostro rapporto sullo Stato di diritto nel 2023, Liberties ha raccomandato all'UE di condurre una valutazione approfondita dell'impatto della pandemia COVID-19 sul processo legislativo, in particolare per quanto riguarda il ricorso alle procedure d'urgenza e di emergenza. Con tutte le sfide che ci attendono, sia note che sconosciute, è fondamentale imparare ad affrontarle proteggendo la democrazia.

Per saperne di più:

Diritti umani: strumenti per superare la pandemia del coronavirus

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Rapporto Liberties: La salute delle nostre democrazie compromessa da molti leader dell’UE nel 2020