Dobry rząd wie, że w każdej chwili może dojść do katastrofy. W związku z tym dobrą postawą urzędników państwowych jest: mieć nadzieję na najlepsze, przygotować się na najgorsze. Wydarzenia ostatnich kilku lat sprawiły, że to stare powiedzenie stało się jeszcze bardziej aktualne, ponieważ niemal w każdym zakątku świata społeczeństwa zatrzymały się w związku z pandemią COVID-19.
Gdy niebezpieczeństwo wywołane zagrożeniami wewnętrznymi lub zewnętrznymi zagraża obywatelom, państwo musi zdecydowanie zareagować i podjąć działania, które w „normalnych czasach” zostałyby uznane za przesadne. Ten mechanizm, pozwalający na użycie specjalnych uprawnień w odpowiedzi na niebezpieczne sytuacje, istnieje tak długo, jak same społeczeństwa. Może jednak również zwiększać możliwości nadużyć władzy, ponieważ osłabia wiele demokratycznych mechanizmów kontroli i równowagi.
Co to jest stan wyjątkowy?
W „normalnych czasach” rządy są zobowiązane do przestrzegania pewnych demokratycznych standardów, aby zapewnić poszanowanie praworządności. Prawo powinno być tworzone zgodnie z ustrukturyzowanym procesem, aby zapewnić, że jest ono odpowiednio omawiane przez różne organy rządowe oraz że w ramach procesu legislacyjnego przeprowadzane są konsultacje ze społeczeństwem obywatelskim i lokalnymi stowarzyszeniami. Rządy muszą wypełniać swoje obowiązki w zakresie przestrzegania podstawowych praw i wolności obywateli, takich jak udział w protestach lub swoboda swobodnego przemieszczania się.
Jednak w obliczu sytuacji kryzysowej te demokratyczne mechanizmy kontroli i równowagi mogą utrudniać rządowi szybkie działanie. Proces debatowania nad nowymi przepisami może zająć tygodnie, jeśli nie miesiące, co może spowolnić decydujące działania ratujące życie, takie jak decyzja rządów o wprowadzeniu obowiązku izolacji w celu spowolnienia rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19.
Co dzieje się podczas stanu wyjątkowego?
W takim momencie wprowadzony zostaje stan wyjątkowy. Stan wyjątkowy to sytuacja, w której rząd otrzymuje nadzwyczajne uprawnienia prawne do kierowania krajem z uwagi na kryzys lub nadzwyczajną sytuację w celu ochrony swoich obywateli. Jest następstwem deklaracji złożonej przez rząd w odpowiedzi na ekstremalne okoliczności, takie jak klęska żywiołowa, konflikt zbrojny, niepokoje społeczne, epidemia lub inne zagrożenia bezpieczeństwa biologicznego.
Europejska Konwencja Praw Człowieka zawiera klauzulę (Artykuł 15), która wskazuje z jakich obowiązków państwa członkowskie mają być zwolnione, a także jakich praw człowieka nigdy nie można uchylić ani osłabić. Dzięki temu państwa mogą być bardziej elastyczne w czasie kryzysu i szybko reagować na pojawiające się zmiany.
Deklaracja może wywołać szereg reakcji: normalne funkcje rządu mogą zostać zawieszone, obywatele mogą zostać poinstruowani jak zmienić swoje zachowanie, rządowe instytucje mogą zostać upoważnione do realizacji planów awaryjnych, a niektóre nieabsolutne wolności obywatelskie i prawa człowieka mogą zostać ograniczone lub zawieszone.
Jakie są podstawowe zasady, których należy przestrzegać?
Chociaż tymczasowe unieruchomienie demokracji i równowagi może być konieczne, otwiera drzwi do nadużyć ze strony rządzących. Kiedy ludzie się boją, rzadziej kwestionują autorytety, co ułatwia ich kontrolowanie. W czasie kryzysu istnieje ryzyko, że rządy wykorzystają strach ludności do wprowadzenia środków bez odpowiedniej podstawy prawnej, niepotrzebnie ograniczając podstawowe prawa obywateli lub wykorzystując nadzwyczajne uprawnienia do uchwalania ustaw, które nie mają nic wspólnego z danym kryzysem i są szkodliwe dla obywateli, zwłaszcza dla mniejszości. Było to widoczne na Węgrzech, gdzie wykorzystano nadzwyczajne uprawnienia do wprowadzenia praw zakazujących zmiany płci.
Podobnie, z powodu ograniczonego nadzoru, zwiększonych wydatków i złagodzenia przepisów dotyczących zamówień publicznych, istnieje podwyższone ryzyko korupcji.
Ze względu na te zagrożenia, aby użycie nadzwyczajnych uprawnień było zasadne, muszą być spełnione określone warunki i należy przestrzegać określonych zasad.
1. Zasada wyjątkowego zagrożenia
Aby stan wyjątkowy był uzasadniony, muszą być spełnione określone warunki. Deklaracja powinna być środkiem ostatecznym, koniecznym ze względu na ekstremalną sytuację, która stwarza realne, bieżące lub przynajmniej bezpośrednie zagrożenie dla obywateli.
W Europie artykuł 15 był tradycyjnie uruchamiany w odpowiedzi na terroryzm lub przemoc polityczną, na przykład w czasie konfliktu w Irlandii znanego jako The Troubles (z ang. kłopoty), a także we Francji w 2015 r. w odpowiedzi na ataki terrorystyczne w Paryżu. Stan wyjątkowy można również ogłosić w odpowiedzi na klęskę żywiołową, jak miało to miejsce na Ischii we Włoszech w 2022 r. w związku z osunięciem się ziemi lub w Rumunii w 1977 r., aby poradzić sobie z trzęsieniem ziemi w okręgu Vrancea. W 2015 i ponownie w 2022 roku Ukraina powiadomiła Sekretarza Generalnego Rady Europy o zamiarze uruchomienia artykułu 15 w odpowiedzi na rosyjską inwazję.
Zastosowanie artykułu 15 ze względu na zdrowie publiczne podczas pandemii COVID-19 wyznaczyło nowe zasady.
2. Tymczasowość
Aby ogłoszenie stanu wyjątkowego było uzasadnione, kryzys musi mieć charakter tymczasowy. Ma to związek z tym, że kryzys musi być wyjątkową sytuacją wymagającą tymczasowej reakcji, a nie kwestią o stałym i trwałym charakterze.
Jest to szczególnie ważne, ponieważ nie należy normalizować korzystania z tymczasowych uprawnień nadzwyczajnych, ponieważ poważnie naruszyłoby to standardy demokratyczne.
To była kwestia podkreślona przez Liberties w naszym Sprawozdaniu na temat praworządności z 2022 r, które kontroluje, w jakim stopniu państwa członkowskie UE przestrzegają praworządności. Wiele naszych organizacji członkowskich zgłosiło, że ich rządy nie zrezygnowały z nadzwyczajnych uprawnień, które sobie nadały, aby poradzić sobie z pandemią, nawet po zakończeniu tymczasowego charakteru kryzysu. Może to zadać demokracji spory cios, ponieważ mechanizmy kontroli i równowagi są poważnie osłabione. Na Węgrzech specjalny porządek prawny umożliwił rządowi rządzenie za pomocą dekretów, zawieszenie niektórych ustaw i osłabienie praw podstawowych. Obejmowało to ograniczenie prawa do wolności słowa poprzez uchwalenie ustawy kryminalizującej mówienie o pandemii, jeśli wywołuje panikę. Stan wyjątkowy na Węgrzech, wprowadzony początkowo w kwietniu 2020 r. w związku z COVID-19, a później w odpowiedzi na wojnę na Ukrainie, zaczyna mieć charakter stały.
3. Deklaracja
Ogłoszenie stanu wyjątkowego członkom społeczeństwa to ważny krok. W ramach deklaracji obywatele powinni być informowani o wszelkich przepisach nadzwyczajnych, wyjątkowych uprawnieniach, środkach lub politykach, które wejdą w życie, a także o nakładanych na nich obowiązkach lub ograniczeniach.
Stan wyjątkowy de facto ma miejsce, gdy państwo wdraża środki nadzwyczajne, które zasadniczo są równoznaczne ze stanem wyjątkowym, chociaż władze faktycznie go nie ogłaszają. Zwiększa to prawdopodobieństwo nadużyć władzy, ponieważ rząd ingeruje w prawa człowieka bez poszanowania podstawowych zasad wbudowanych w stan wyjątkowy, takich jak ograniczony czas trwania i ograniczenie podstawowych praw w takim stopniu, w jakim jest to konieczne. Bez tych zabezpieczeń prawnych obywatelom trudniej jest kwestionować decyzje rządu, które wyrządzają szkody.
4. Delegacja władzy
Zwykle podczas kryzysu niektóre instytucje rządowe potrzebują dodatkowych kompetencji, aby podjąć zdecydowane działania w sytuacji nadzwyczajnej. Te dodatkowe uprawnienia są delegowane przez jedną z trzech gałęzi władzy (wykonawczą, ustawodawczą, sądowniczą). To przekazanie uprawnień jest uzasadnione, jeśli jest niezbędnym krokiem w celu ochrony obywateli przed niebezpieczeństwem.
Poza tym, że podlega zasadzie konieczności, przekazanie uprawnień powinno być proporcjonalne do reakcji wymaganej przez kryzys, a także ograniczone w czasie. Powinien też istnieć niezależny organ zapewniający nadzór, a dla podlegających prawu możliwość kontroli.
Inną kwestią jest jednak to, czy tak się dzieje w praktyce. Skoncentrowanie władzy stanowienia prawa w rękach jednego departamentu lub ministra rządu zmniejsza poziom kontroli, zawęża różnorodność rozważanych poglądów i zwiększa prawdopodobieństwo nadużyć.
Spójrzmy na przykład na Irlandię podczas pandemii COVID-19. Minister Zdrowia otrzymał uprawnienia ustawodawcze w celu wprowadzenia przepisów spowalniających rozprzestrzenianie się wirusa i ochrony obywateli poprzez ograniczanie ich przemieszczania się.
Podczas gdy Irlandzka Komisja ds. Równości Praw Człowieka (IHREC) uznała, że przekazanie uprawnień było konieczne, w swoim raporcie dotyczącym wykorzystania uprawnień nadzwyczajnych w Irlandii podczas COVID-19, komisja doszła do wniosku, że „trudno jest uniknąć stwierdzenia, że przekazanie uprawnień ustawodawczych Ministrowi Zdrowia spowodowało powstanie czarnej dziury w kwestii praw człowieka i równości”.
5. Zakres: Zasady konieczności i proporcjonalności
Biorąc pod uwagę, że wolności obywatelskie, począwszy od wolności słowa, prawa do wolności, prawa do rzetelnego procesu sądowego i prawa do zgromadzeń, mogą zostać osłabione podczas stanu wyjątkowego, decyzja o ograniczeniu lub zawieszeniu niektórych praw człowieka nie jest przyjmowana w sposób łatwy. Jednak nawet jeśli w grę wchodzą prawa podstawowe, może być ona zgodna z demokracją, o ile jest konieczna i proporcjonalna. Zasada ta ma na celu uniemożliwienie politykom wykorzystywania kryzysu na własną korzyść poprzez uciszenie krytycznych głosów oraz umożliwienie obywatelom odgrywania aktywnej roli w kształtowaniu reakcji rządu na kryzys.
To zdroworozsądkowe podejście wymaga, aby rządy ingerowały tylko w te prawa, z których swobodne korzystanie narażałoby obywateli na ryzyko. Podobnie prawa nie powinny być ograniczane bardziej niż jest to uzasadnione w celu ochrony obywateli, nie powinny też być ograniczane dłużej, niż jest to konieczne.
Jednak w Sprawozdaniu Liberties na temat praworządności 2020 stwierdziliśmy, że rządy w wielu krajach UE nałożyły nieproporcjonalne ograniczenia na przestrzeń obywatelską, wolność mediów i udział społeczeństwa w związku z pandemią COVID-19. Jest to szczególnie problematyczne w czasie kryzysu, ponieważ utrudnia dziennikarzom i aktywistom bieżące informowanie opinii publicznej o tym, jak rządy wykorzystują swoje nadzwyczajne uprawnienia i jednocześnie ogranicza możliwość wyrażania obaw przez obywateli.
Na Węgrzech dziennikarzom zakazano informowania o sytuacji w szpitalach podczas pandemii, co uniemożliwiło serwisom informacyjnym mówienie o prawdziwym zasięgu wirusa i szkodach, jakie poniósł system opieki zdrowotnej. Takie ograniczenia wolności mediów, motywowane próbami zachowania twarzy przez rząd, a nie dobrem obywateli, nie są uzasadnione w świetle artykułu 15.
Podczas pandemii Covid-19 wiele rządów nałożyło na obywateli nadzwyczajne ograniczenia, takie jak zakaz wychodzenia z domu z wyjątkiem niektórych okoliczności, ograniczenie swobody przemieszczania się do określonego obszaru geograficznego lub zakaz podróżowania za granicę, z nielicznymi wyjątkami. Podczas gdy takie nakazy ograniczenia wolności ograniczają wolność, może to być zgodne z rządami prawa. Jeżeli jednak pozbawienie wolności ma również związek z nadzorem, jak to miało miejsce w Irlandii i Francji, może to nie być zgodne z przepisami.
6. Obowiązuje zasada legalności i praworządności
Stan wyjątkowy może być zgodny z rządami prawa, jeśli normalne funkcjonowanie państwa jest niewystarczające do reagowania na kryzys. Jednak nie jest to wymówką dla państwa, żeby wyrzucić obowiązujące przepisy do kosza. Oznacza to, że wszelkie działania podejmowane przez rząd muszą mieć podstawę prawną, co jest szczególnie istotne w sytuacjach kryzysowych, kiedy państwo ogranicza wolności obywateli.
Wszelkie ograniczenia praw obywatelskich muszą mieć podstawę prawną, która powinna być w jasny sposób komunikowana opinii publicznej. W naszym raporcie na temat praworządności z 2022 r. sprawozdawcy w połowie krajów (Belgia, Chorwacja, Francja, Irlandia, Włochy, Holandia, Polska i Szwecja) kwestionowali, czy ich rządy korzystały ze swoich uprawnień legalnie. W Irlandii rząd był winny zacierania granic między tym, co stanowiło wymóg prawny, a wytycznymi dotyczącymi zdrowia publicznego podczas informowania opinii publicznej o ograniczeniach. W wyniku tej niepewności prawnej ludzie byli zdezorientowani co do tego, jakich ograniczeń byli prawnie zobowiązani przestrzegać, a które były jedynie sugestiami.
Których praw człowieka nie można ograniczyć nawet w przypadku stanu wyjątkowego?
Prawa człowieka, których nie można zawiesić ani ograniczyć z jakiegokolwiek powodu, w tym w przypadku stanu wyjątkowego lub wojny, nazywane są prawami bezwzględnymi. Może dziwić fakt, że bardzo niewiele praw ma charakter bezwzględny. Prawo międzynarodowe uznaje, że większość praw i wolności można ograniczyć w rozsądnych stopniu, jeśli uzasadniają to okoliczności.
Prawa bezwzględne zgodnie z Międzynarodowym paktem praw obywatelskich i politycznych (ICCPR):
- Artykuł 7 MPPOiP - Zakaz tortur i innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania
- Artykuły 8 ust. 1 i 8 ust. 2 MPPOiP - Zakaz niewoli i poddaństwa
- Artykuł 11 MPPOiP - Zakaz pozbawienia wolności za niemożność wywiązania się z zobowiązań umownych
- Artykuł 15 MPPOiP - Zakaz działania prawa karnego wstecz
- Artykuł 16 MPPOiP – Prawo do uznawania wszędzie podmiotowości prawnej
Chociaż niektóre prawa podczas stanu wyjątkowego mogą ulec osłabieniu, państwo nadal jest zobowiązane do wypełnienia pewnych krytycznych obowiązków. Na przykład prawo do skutecznego środka odwoławczego zostało naruszone w szczytowym momencie pandemii, ponieważ środki dystansowania społecznego lub choroby pracowników uniemożliwiły normalne funkcjonowanie sądów. Niemniej państwo jest nadal zobowiązane zapewnić skuteczny środek zaradczy w przypadku naruszeń praw człowieka, oraz powinny zapewnić, by nadal rozpatrywane były pilne sprawy sądowe, takie jak sprawy karne lub odwołania od środków nadzwyczajnych. Wiele sądów dostosowało się do pandemii, przeprowadzając rozprawy online.
Zapobieganie nadużywaniu uprawnień nadzwyczajnych: Jakie mechanizmy mogą pomóc?
Istnieje tradycja rządów autorytarnych, które uważają, że uprawnienia nadzwyczajne dają im wolną rękę i osłabiają mechanizmy kontroli i równowagi. Jednak Raport o praworządności Liberties ujawnił, że nawet kraje o tradycyjnie silnych demokracjach ociągały się w kwestii zrzeczenia się swoich nadzwyczajnych uprawnień, nawet jeśli wirus nie stanowił już takiego samego zagrożenia.
Nie było zaskoczeniem, że rządy Węgier i Polski wykorzystały pandemię do umocnienia swojej władzy, wykorzystując stan wyjątkowy jako pretekst do demontażu struktur demokratycznych. Uproszczone procedury legislacyjne, zwiększenie władzy wykonawczej i brak debaty publicznej umożliwiły im podjęcie działań osłabiających sądownictwo, media i społeczeństwo obywatelskie.
Jednakże, normalizacja uprawnień nadzwyczajnych była alarmującym trendem w całej Europie. Nasze ostatnie sprawozdanie na temat praworządności wykazało, że niektóre kraje wykorzystywały uprawnienia utworzone do walki z pandemią do ograniczania prawa do protestu. Węgry wykorzystały również rosyjską inwazję na Ukrainę jako jeszcze jedno usprawiedliwienie dla wprowadzenia stanu wyjątkowego, pozwalającego na bardziej restrykcyjne prawa i ograniczające mechanizmy kontroli i równowagi.
Aby zapobiec nadużyciom władzy, można wbudować mechanizm prawny zwany „klauzulą wygaśnięcia”, która nadaje ustawie datę ważności. Pozwala to uniknąć normalizacji uprawnień nadzwyczajnych, które z definicji powinny mieć charakter tymczasowy. Wywołując taki sam skutek, jak gdyby ustawa została uchylona lub odwołana, ustawa przestaje obowiązywać. Jednak wszelkie czynności, które miały miejsce w czasie obowiązywania ustawy, zachowują ważność. Aby prawodawstwo obowiązywało po wygaśnięciu, muszą zostać uchwalone nowe przepisy.
Demokratyczne zaniedbania w sytuacjach nadzwyczajnych mogą mieć długotrwałe konsekwencje, które utrzymują się długo po minięciu początkowego kryzysu. Skrócenie procesu legislacyjnego, tak aby rządy mogły szybko reagować na zagrożenia, może być akceptowalnym środkiem tymczasowym, ale nie powinno stać się „nową codziennością”. Koncentracja władzy na władzy wykonawczej eliminuje zwykły nadzór, a społeczeństwo obywatelskie nie ma już możliwości zaangażowania się. Oznacza to, że zwykli obywatele nie mogą wpływać na ustawodawstwo, które kształtuje ich zmieniające się potrzeby i poglądy – takie jak walka o wyżywienie dzieci lub ogrzanie domów podczas kryzysu związanego z kosztami utrzymania – co prowadzi do znacznie mniej demokratycznego procesu.
Co więc można zrobić?
Dla wielu osób pandemia COVID-19 była pierwszym doświadczeniem stanu wyjątkowego, a zbiorowe doświadczenie oznacza dobrą możliwość do wyciągnięcia wniosków. Jeśli rządy chcą uczyć się na własnych błędach, powinny szeroko konsultować się z zainteresowanymi stronami z różnych sektorów, aby dokonać przeglądu działań podjętych podczas stanu wyjątkowego i określić zakres reform.
Ta zdolność do przeglądu i reform została już wykorzystana podczas pandemii, w szczególności przez Włochy które w odpowiedzi na krytykę ze strony naukowców, prawników i mediów zreformowały przypadkowe restrykcyjne środki prawne, tak aby obejmowały gwarancje konstytucyjne i ochronę praworządności. Finlandia dołożyła również szczególnych starań, aby dekrety wykonawcze były zgodne z konstytucjami i zobowiązaniami w zakresie praw człowieka, konsultując się z zewnętrznymi ekspertami prawnymi, a także zapraszając społeczeństwo do zaangażowania za pośrednictwem bloga prawniczego.
W naszym raporcie na temat praworządności z 2023 r. organizacja Liberties zaleciła UE przeprowadzenie dogłębnej oceny wpływu pandemii COVID-19 na stanowienie prawa, w szczególności w odniesieniu do stosowania procedur nadzwyczajnych i przyspieszonych. Przy wszystkich wyzwaniach, które nas czekają, zarówno znanych, jak i nieznanych, kluczowe znaczenie ma nauczenie się, jak stawić im czoła, jednocześnie chroniąc demokrację.
Inne materiały na ten temat:
Prawa człowieka – skuteczne narzędzie do walki z pandemią koronawirusa
Działania wielu przywódców UE zagroziły demokracji w 2020: Raport Liberties