Die Fakten
Das Urteil wurde als Reaktion auf ein Vorabentscheidungsersuchen des Obersten Verwaltungsgerichts Portugals erlassen. Die Fakten des Falles waren wie folgt. Im Rahmen der Maßnahmen zur Verringerung des übermäßigen Haushaltsdefizits des Staates verabschiedete die portugiesische Regierung Rechtsvorschriften, die das Gehalt aller Beamten, einschließlich der Richter, vorübergehend reduzierten. Die Gewerkschaft der portugiesischen Richter hat im Namen der Richter des portugiesischen Rechnungshofs eine Klage eingereicht, in der sie die Aufhebung der Verwaltungsmaßnahmen beantragt, die zu den Gehaltskürzungen geführt haben und die Rückzahlung der Beträge fordert, die von den Gehältern einbehalten wurden. Die Gewerkschaft der portugiesischen Richter argumentierte, dass die Gehaltskürzung gegen den in Artikel 19 Absatz 1 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) und Artikel 47 der Charta der Grundrechte (Charta) verankerten Grundsatz der Unabhängigkeit der Justiz verstößt.
Das nationale Gericht richtete ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der EU und fragte, ob der durch Artikel 19 Absatz 1 EUV und Artikel 47 der Charta geschützte Grundsatz der Unabhängigkeit der Justiz einer einseitigen und kontinuierlichen Gehaltskürzung für die Justiz entgegensteht.
Erläuterung des Gesetzes
Der Gerichtshof begründete dies damit, dass die EU, wie in Artikel 2 EUV dargelegt, auf Rechtsstaatlichkeit beruht, und wie durch die Verpflichtung zur aufrichtigen Zusammenarbeit in Artikel 4 Absatz 3 EUV bestätigt, obliegt die Verantwortung für die ordnungsgemäße Anwendung des EU-Rechts den nationalen Gerichten und dem Gerichtshof. Artikel 19 EUV, der den Begriff "Rechtsstaatlichkeit" in Artikel 2 EUV konkretisiert, verpflichtet die Mitgliedstaaten, "ein System von Rechtsbehelfen und Verfahren zur Gewährleistung einer wirksamen gerichtlichen Kontrolle" in den "vom EU-Recht abgedeckten Bereichen einzuführen" (Ziffer 34). Dementsprechend müssen "Gerichte" im Sinne des EU-Rechts "die Anforderungen an einen wirksamen Rechtsschutz erfüllen" (Abs. 37).
Der Gerichtshof stellte ferner fest, dass ein Gericht nur dann in der Lage sein kann, einen wirksamen Rechtsschutz zu gewährleisten, wenn es "unabhängig" ist, wie in Artikel 47 der Charta bestätigt. Dies verpflichtet das Gericht, "seine richterlichen Funktionen völlig autonom auszuüben, ohne hierarchischen Beschränkungen zu unterliegen oder einer anderen Stelle untergeordnet zu sein und ohne Anordnungen oder Weisungen aus welcher Quelle auch immer entgegenzunehmen", damit das Gericht "vor äußeren Eingriffen oder Druck geschützt ist, der geeignet wäre, das unabhängige Urteil seiner Mitglieder zu beeinträchtigen und ihre Entscheidungen zu beeinflussen" (Ziffer 44). Der Gerichtshof stellte fest, dass genau wie der "Schutz vor Entlassung" für die Gewährleistung ihrer Unabhängigkeit unerlässlich ist, die Zahlung einer "Vergütung an die Richter, die der Bedeutung der von ihnen ausgeübten Funktionen angemessen ist", auch "eine für die richterliche Unabhängigkeit wesentliche Garantie darstellt" (45).
Indem der Gerichtshof diese Begründung anwendet, stellt er fest, dass weil die Gehaltskürzung Teil umfassenderer Maßnahmen zur Senkung der öffentlichen Ausgaben ist, weil es sich um eine allgemeine Maßnahme handelt, die für alle Mitglieder der öffentlichen Verwaltung und nicht nur für den Rechnungshof gilt, und weil diese Maßnahme vorübergehender Natur mit einem Zeitplan für ihre Einstellung ist, es nicht in Frage kommt, die Unabhängigkeit der Mitglieder des Gerichtshofes zu beeinträchtigen.
Diese Auslegung von Artikel 19 EUV durch den Gerichtshof ist aus zwei Gründen von Bedeutung. Erstens bedeutet sie, dass Artikel 19 EUV eine durchsetzbare eigenständige Verpflichtung für alle Mitgliedstaaten ist, das Bestehen eines Justizsystems zu gewährleisten, das eine wirksame gerichtliche Kontrolle gewährleisten kann. Streng genommen gilt Artikel 19 nur für Gerichte, wenn es um Fragen geht, die in die "vom EU-Recht abgedeckten Bereiche" fallen. Der Gerichtshof stellte jedoch fest, dass der materielle Anwendungsbereich von Artikel 19 über den von Artikel 51 der Charta der Grundrechte hinausgeht, der die Anwendbarkeit der Charta auf Situationen beschränkt, in denen die Mitgliedstaaten EU-Recht umsetzen. In Anbetracht der Tatsache, dass Fragen des EU-Rechts vor jedem nationalen Gericht, unabhängig von seiner Zuständigkeit, zum Thema werden können, erlegt Artikel 19 den Mitgliedstaaten tatsächlich die allgemeine Verpflichtung auf, eine ordnungsgemäß funktionierende Justiz aufrechtzuerhalten. Der zweite bemerkenswerte Punkt ist, dass es dem Gerichtshof nach der Anwendung von Artikel 19 EUV freisteht, die Charta, insbesondere Artikel 47, als Instrument zur Auslegung von Artikel 19 EUV zu nutzen, was er im vorliegenden Fall auch getan hat.
Anwendung auf die Situation der Justiz in Spanien
Es kann argumentiert werden, dass Reformen, die in den letzten Jahren in Spanien stattgefunden haben, zu einem Verstoß gegen Artikel 19 EUV geführt haben. Diese Argumente werden im Folgenden kurz skizziert, zusammen mit einigen unterstützenden Beweisen. Es sei darauf hingewiesen, dass zur Begründung eines Rechtsanspruchs wahrscheinlich solidere Beweise erforderlich sind.
Erstens könnte argumentiert werden, dass Spanien aufgrund der übermäßigen Dauer der Gerichtsverfahren der Verpflichtung zur Gewährleistung einer wirksamen gerichtlichen Kontrolle nicht mehr nachkommt. Artikel 47 der Charta der Grundrechte enthält eine Bestimmung, wonach Fälle "innerhalb einer angemessenen Frist" behandelt werden sollten. In einem Interview mit Rights International Spain stellte ein Mitglied der Judikative fest, dass die Regierung 2013 1.200 Ersatzrichterposten weggekürzt hat, was 20 Prozent der Richter entspricht. Der gleiche Richter stellte auch fest, dass die Kürzungen, die im Rahmen von Sparmaßnahmen vorgenommen wurden, bei der Justiz viel weiter gingen, als die Kürzungen bei der öffentlichen Verwaltung im Allgemeinen. Darüber hinaus sank das Budget für die Justiz 2013 um 4,21 Prozent und 2014 um 2,13 Prozent. Es gibt Hinweise darauf, dass es bei der Lösung von Fällen in Spanien zu übermäßigen Verzögerungen kommt und dass diese Verzögerungen auf Haushaltskürzungen zurückzuführen sind. So belegte Spanien laut dem EU-Justice Scoreboard den 22. Platz in der EU, wenn es darum geht, die Zeit zu messen, die es im Jahr 2016 dauerte, strittige Fälle in Zivil- und Handelssachen vor Gerichten erster, zweiter und dritter Instanz zu lösen. Der spanische Ombudsmann hat auch festgestellt, dass inakzeptable Verzögerungen bei Gerichtsverfahren in Spanien aufgrund fehlender Ressourcen endemisch sind. Ein weiteres Beispiel für übermäßig schleppende Gerichtsverfahren, die durch mangelnde Ressourcen verursacht werden, ist die Tätigkeit der Gerichte, die für die Behandlung der Klagen über die so genannte Floor-Klausel eingerichtet wurden, die ihrerseits dazu bestimmt ist, ein bestehendes Urteil des Gerichtshofs umzusetzen.
Der Gerichtshof hat eine Reihe von Fällen zur Auslegung des Begriffs "angemessene Zeit" in Artikel 47 der Charta behandelt, in der Regel im Zusammenhang mit Beschwerden, wonach das Gericht der EU es versäumt hat, in Streitfällen, die ihm vorgelegt werden, rechtzeitig Entscheidungen zu treffen. Der Gerichtshof hat festgestellt, dass die Umstände der Rechtssache, die Komplexität der Streitigkeit und das Verhalten der Parteien zu berücksichtigen sind. Der Gerichtshof stellt fest, dass ein etwa dreijähriges Verfahren keine offensichtlich unangemessene Verzögerung darstellt (Case C-604/13 P, para. 100), während ein vierjähriges und siebenmonatiges Verfahren eine offensichtlich unangemessene Verzögerung darstellt (Case C-580/12 P, para. 20). In einer Reihe von Fällen, in denen der Gerichtshof eine offensichtlich unangemessene Verzögerung feststellte, schien er den Verzögerungen von mehreren Jahren zwischen dem Ende des schriftlichen Verfahrens und der Einleitung des mündlichen Verfahrens besondere Bedeutung beizumessen, die durch besondere Umstände des streitgegenständlichen Falles nicht gerechtfertigt werden konnten (z.B. Case C-238/12 P, Abs. 1). 119-120; Case C-243/12 P, paras. 138-139, Case C-616/13 P, Abs. 84; Case C-603/13 P, Abs. 8. 58).
Es gibt auch ein zweites Argument, dass ausreichend Substanz haben könnte, nämlich, dass das Versäumnis der CGPJ, eine Begrenzung der Arbeitsbelastung von Richtern und Gerichtspersonal festzulegen, das Funktionieren der Justiz stört. Laut einem Bericht des Inspektionsdienstes des Justizrates aus dem Jahr 2014 arbeiteten mehr als 40 Prozent der spanischen Gerichte mit 150 Prozent ihrer empfohlenen Höchstarbeitslast und fast 75 Prozent mit mehr als 100 Prozent der empfohlenen Höchstarbeitslast. Es gibt einige Hinweise darauf, dass die Nichteinschränkung der Arbeitsbelastung dazu geführt hat, dass Fälle aufgrund von Krankheit und sogar Tod verzögert oder unterbrochen wurden. Es könnte auch argumentiert werden, dass die Wirksamkeit des Gerichts durch einen Mangel an angemessenen Mitteln beeinträchtigt wird, was zu einer Praxis der Übertragung von Richtern zwischen verschiedenen Gerichtsbarkeiten führt, um sich gegenseitig zu entlasten. So hat beispielsweise der UN-Ausschuss für die Rechte des Kindes im März dieses Jahres Spanien kritisiert, weil das Land Richter, die auf Jugendgerichtsbarkeit spezialisiert sind, an die ordentlichen Gerichte verwiesen hat, was verhindert, dass diese Fachrichter für ihre eigentlichen Aufgaben zur Verfügung stehen.
Es gibt noch ein Argument, dass formuliert werden könnte, denn die spanischen Gerichte verstoßen wegen mangelnder richterlicher Unabhängigkeit gegen Artikel 19. Die Ernennungen in die CGPJ sind politisch festgelegt, was problematisch geworden ist, weil die PP kürzlich in beiden Parlamentskammern die absolute Mehrheit erhielt. Dies ermöglichte es der PP, die Hälfte der Mitglieder der CGPJ zu benennen, ohne die Zustimmung anderer Parteien zu benötigen. Das CGPJ ist für die Ernennung von leitenden Richtern zuständig, und das Entscheidungsverfahren für die Ernennung dieser leitenden Richter ist nicht transparent und erfolgt allem Anschein nach auch nicht nach objektiven Auswahlkriterien. GRECO, das Anti-Korruptionsorgan des Europarates, hat das Fehlen objektiver Auswahlkriterien kritisiert, weil es eine Bedrohung für die Unabhängigkeit der Justiz darstellt. Die derzeitige CGPJ hat bisher ernannt: fast ein Viertel der Dritten Kammer des Obersten Gerichtshofs (Administrative-Contentious Jurisdiction) und über 40 Prozent der Zweiten Kammer des Obersten Gerichtshofs (Strafgerichtsbarkeit). Zwei dieser Ernennungen von 2018 waren besonders umstritten, da die Ernannten politische Positionen in der PP innehatten. Die Ernennung des Präsidenten der Dritten Kammer des Obersten Gerichtshofs im Jahr 2015 gilt ebenfalls als umstritten, da die CGPJ einen Kandidaten mit Verbindungen zur PP benannte, der weniger Qualifikationen und weniger Erfahrung hatte als der ehemalige Gerichtspräsident, dessen Amtszeit sie nicht verlängern wollte. Die CGPJ hat auch leitende Ernennungen bei mehreren anderen nationalen und regionalen Gerichten vorgenommen, die als Versuche bezeichnet wurden, das Ergebnis von Korruptionsprozessen gegen PP-Politiker zu beeinflussen.
Diese Fragen könnten im Rahmen eines auf nationaler Ebene verhandelten Falles von einer Vereinigung, die Richter vertritt, angeschnitten werden, wie es eben auch bei der Associação Sindical dos Juízes Portugueses der Fall war. Während eines nationalen Verfahrens könnte ein Antrag auf ein Vorabentscheidungsverfahren an den Gerichtshof gerichtet werden, in dem die Frage gestellt wird, ob Artikel 19 EUV und Artikel 47 der Charta das Bestehen unangemessener Verzögerungen in Gerichtsverfahren aufgrund fehlender Ressourcen, das Fehlen einer Begrenzung der Arbeitsbelastung von Richtern und Gerichtspersonal und das Fehlen objektiver Auswahlkriterien für hohe Richter ausschließen.
Der Autor dankt Lydia Vicente, Direktorin von Rights International Spain, für ihre Unterstützung und ihre Beiträge zu diesem Artikel. Alle Fehler bleiben meine eigenen.
