Eine gute Regierung weiß, dass Katastrophen jederzeit eintreten können. Eine gute Einstellung für Regierungsstellen ist daher: Auf das Beste hoffen, auf das Schlimmste vorbereitet sein. Die Ereignisse der letzten Jahre haben dieses alte Sprichwort noch deutlicher vor Augen geführt, als die Gesellschaft in fast allen Teilen der Welt in Reaktion auf die COVID-19-Pandemie zum Stillstand kam.

Wenn eine Gefahr, die durch interne oder externe Bedrohungen entsteht, die Bürgerinnen und Bürger in Gefahr bringt, muss der Staat entschlossen reagieren und Maßnahmen ergreifen, die in "normalen Zeiten" als übertrieben gelten würden. Dieser Mechanismus, der den Einsatz von Sonderbefugnissen in Gefahrensituationen ermöglicht, besteht schon so lange, wie es Gesellschaften gibt. Er kann aber auch die Möglichkeiten für Machtmissbrauch erhöhen, da viele demokratische Kontrollmechanismen geschwächt sind.

Was ist ein Ausnahmezustand?

In "normalen" Zeiten müssen sich Regierungen an bestimmte demokratische Standards halten, um sicherzustellen, dass die Rechtsstaatlichkeit respektiert wird. Werden Gesetze erlassen, müssen sie einem strukturierten Prozess folgen, um sicherzustellen, dass sie von den verschiedenen Regierungsstellen ordnungsgemäß erörtert werden und die Zivilgesellschaft und lokale Verbände als Teil des Gesetzgebungsprozesses konsultiert werden. Regierungen müssen ihrer Verpflichtung nachkommen, die grundlegenden Menschenrechte und Freiheiten der Bürgerinnen und Bürger zu wahren, z. B. das Recht auf Teilnahme an Protesten oder das Recht, sich frei zu bewegen.

In einer Notsituation können diese demokratischen Kontrollen die Regierung jedoch behindern, wenn sie schnell handeln muss. Das Verfahren zur Erörterung neuer Gesetze kann Wochen, wenn nicht sogar Monate dauern, was entscheidende, lebensrettende Maßnahmen verzögern kann, wie z. B. die Entscheidung der Regierungen, eine Abriegelung zu verhängen, um die Ausbreitung des COVID-19-Virus einzudämmen.

Was passiert bei einem Ausnahmezustand?

Hier kommt der Ausnahmezustand ins Spiel. Ein Ausnahmezustand ist eine Situation, in der eine Regierung mit rechtlichen Befugnissen ausgestattet wird, um das Land durch eine Krise oder eine außergewöhnliche Situation zu führen und die Bürgerinnen und Bürger zu schützen. Er wird von der Regierung als Reaktion auf extreme Umstände wie Naturkatastrophen, bewaffnete Konflikte, zivile Unruhen, Epidemien oder andere Biosicherheitsrisiken ausgerufen.

Die Europäische Menschenrechtskonvention zum Beispiel enthält eine Klausel (Article 15), in der festgelegt ist, von welchen Verpflichtungen die Mitgliedsstaaten befreit sind und welche Menschenrechte niemals aufgehoben oder abgeschwächt werden dürfen. Dies ermöglicht es den Staaten, in Krisenzeiten flexibler zu sein und schnell auf neue Entwicklungen zu reagieren.

Eine Erklärung kann eine Reihe von Reaktionen auslösen: Normale Regierungsfunktionen können ausgesetzt werden, den Bürgerinnen und Bürgern kann geraten werden, ihr Verhalten zu ändern, Regierungsstellen können ermächtigt werden, Notfallpläne auszuführen, und bestimmte nicht-absolute bürgerliche Freiheiten und Menschenrechte können eingeschränkt oder ausgesetzt werden.

Welche wesentlichen Grundsätze müssen beachtet werden?

Auch wenn es notwendig sein kann, die demokratische Kontrolle vorübergehend auszuschalten, darf dabei nicht vergessen werden, dass dies dem Missbrauch durch die Machthaber Tür und Tor öffnet. Wenn die Menschen Angst haben, stellen sie Autoritätspersonen seltener in Frage und sind so leichter zu kontrollieren. In Krisenzeiten besteht die Gefahr, dass die Regierungen die Angst der Bevölkerung ausnutzen, um Maßnahmen ohne ausreichende Rechtsgrundlage einzuführen, die Grundrechte der Menschen unnötig einzuschränken oder Notstandsgesetze zu verabschieden, die nichts mit der jeweiligen Krise zu tun haben, oft zum Nachteil der Bürgerinnen und Bürger, insbesondere von Minderheiten. Dies wurde in Ungarn deutlich, wo Notstandsbefugnisse genutzt wurden, um Gesetze zum Verbot von Geschlechtsumwandlungen zu erlassen.

Darüber hinaus besteht aufgrund der verringerten Aufsicht, der erhöhten Ausgaben und der Lockerung der Regeln für das öffentliche Auftragswesen ein erhöhtes Korruptionsrisiko.

Aufgrund dieser Risiken müssen bestimmte Bedingungen erfüllt und Grundsätze befolgt werden, damit die Anwendung von Notstandsgesetzen zulässig ist.

1. Grundsatz der außergewöhnlichen Bedrohung

Damit ein Ausnahmezustand gerechtfertigt ist, müssen bestimmte Bedingungen erfüllt sein. Die Ausrufung des Notstands sollte ein letztes Mittel sein, das durch eine extreme Situation erforderlich wird, die eine reale, aktuelle oder zumindest unmittelbar bevorstehende Gefahr für die Bürgerinnen und Bürger darstellt.

In Europa wird Artikel 15 traditionell als Reaktion auf Terrorismus oder politische Gewalt angewandt, zum Beispiel in Irland während der Unruhen oder in Frankreich 2015 als Reaktion auf die Terroranschläge in Paris. Der Ausnahmezustand kann auch als Reaktion auf eine Naturkatastrophe ausgerufen werden, wie in Ischia, Italien, im Jahr 2022 als Reaktion auf verheerende Erdrutsche oder in Rumänien 1977 als Reaktion auf das Erdbeben von Vrancea. 2015 und erneut 2022 hat die Ukraine dem Generalsekretär des Europarats ihre Absicht mitgeteilt, Artikel 15 als Reaktion auf die russische Invasion zu aktivieren.

Die Anwendung von Artikel 15 aus Gründen der öffentlichen Gesundheit während der Covid-19-Pandemie war ein Novum.

2. Zeitlichkeit

Damit eine Krise zum Notstand erklärt werden kann, muss sie vorübergehender Natur sein. Das bedeutet, dass es sich bei der Krise um eine Ausnahmesituation handeln muss, die eine vorübergehende Reaktion erfordert, und nicht um ein andauerndes, dauerhaftes Problem.

Dies ist besonders wichtig, da die Anwendung von vorübergehenden Notstandsbefugnissen nicht zur Normalität werden darf, denn das könnte die demokratischen Standards ernsthaft untergraben.

Dieses Thema wurde von Liberties in unserem Rechtsstaatlichkeitsbericht 2022 hervorgehoben, in dem geprüft wird, wie gut die EU-Mitgliedstaaten die Rechtsstaatlichkeit achten. Viele unserer Mitgliedsorganisationen berichteten, dass ihre Regierungen die Notstandsbefugnisse, die sie sich für den Umgang mit dem Corona-Virus gegeben hatten, auch nach der vorübergehenden Krisenphase nicht aufgaben. Das kann der Demokratie einen schweren Schlag versetzen, da die Kontrollmechanismen stark geschwächt werden. In Ungarn zum Beispiel ermöglichte die Sonderrechtsordnung der Regierung, per Dekret zu regieren, bestimmte Gesetze außer Kraft zu setzen und Grundrechte zu schwächen. Dazu gehörte auch die Einschränkung des Rechts auf freie Meinungsäußerung, indem ein Gesetz verabschiedet wurde, das Berichterstattung über die Pandemie unter Strafe stellt, wenn sie Panik auslöst. In Ungarn wird der Ausnahmezustand, der im April 2020 zunächst wegen der Corona-Epidemie und später als Reaktion auf den Krieg in der Ukraine verhängt wurde, zu einer Dauereinrichtung.

3. Erklärung / Ausrufung

Die Erklärung des Ausnahmezustands gegenüber der Öffentlichkeit ist ein wichtiger Schritt. Im Rahmen der Erklärung sollten die Bürgerinnen und Bürger über alle Notstandsgesetze, Ausnahmebefugnisse, Maßnahmen oder Strategien, die in Kraft treten, und die damit verbundenen Verpflichtungen oder Einschränkungen informiert werden.

Ein De-facto-Notstand liegt vor, wenn der Staat Notstandsmaßnahmen ergreift, die im Wesentlichen einem Notstand gleichkommen, ohne ihn jedoch als solchen zu deklarieren. Dies erhöht die Wahrscheinlichkeit von Machtmissbrauch, da die Regierung in die Menschenrechte der Bürgerinnen und Bürger eingreift, ohne die wesentlichen Grundsätze des Ausnahmezustands zu beachten, wie z. B. dass er nur von begrenzter Dauer ist und die Grundrechte nur so weit wie nötig einschränkt. Ohne diese rechtlichen Garantien ist es für die Bürgerinnen und Bürger schwieriger, Entscheidungen der Regierung anzufechten, wenn sie ihnen schaden.

4. Delegation von Macht

In einer Krise benötigen bestimmte Regierungsstellen in der Regel zusätzliche Kompetenzen, um in der entstandenen Notsituation entschlossen handeln zu können. Diese zusätzlichen Befugnisse werden von einem der drei Zweige der Regierung (Exekutive, Legislative, Judikative) übertragen. Diese Übertragung von Befugnissen ist gerechtfertigt, wenn sie ein notwendiger Schritt ist, um die Bürger/innen vor Gefahren zu schützen.

Die Übertragung von Befugnissen muss nicht nur dem Grundsatz der Notwendigkeit entsprechen, sondern auch in einem angemessenen Verhältnis zu der durch die Krise erforderlichen Reaktion stehen und zeitlich begrenzt sein. Außerdem sollte es ein unabhängiges Gremium geben, das die Kontrolle ausübt, und für diejenigen, die dem Gesetz unterliegen, muss die Möglichkeit der Überprüfung bestehen.

Ob dies in der Praxis geschieht, ist jedoch eine andere Frage. Die Konzentration der Gesetzgebungsbefugnis in den Händen einer einzigen Behörde oder eines Ministeriums verringert das Maß an Kontrolle, schränkt die Vielfalt der zu berücksichtigenden Ansichten ein und erhöht die Wahrscheinlichkeit von Missbrauch.

Werfen wir beispielsweise einen Blick auf Irland: Während der Corona-Pandemie wurde dem Gesundheitsminister die Gesetzgebungsbefugnis übertragen, um Verordnungen zu erlassen, die die Ausbreitung der Krankheit verlangsamen und die Bürgerinnen und Bürger durch die Einschränkung ihrer Bewegungsfreiheit schützen sollten.

Die irische Gleichstellungskommission für Menschenrechte (Irish Human Rights Equality Commission, IHREC) räumte zwar ein, dass die Übertragung von Befugnissen notwendig war, kam aber in ihrem Bericht über die Nutzung von Notstandsbefugnissen in Irland während der Pandemie zu dem Schluss: "Es ist schwierig, zu einer anderen Schlussfolgerung zu kommen als, dass die Übertragung von Gesetzgebungsbefugnissen an den Gesundheitsminister zu einem schwarzen Loch für die Berücksichtigung von Menschenrechten und Gleichstellungsbelangen geführt hat."

5. Geltungsbereich: Grundsätze der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit

Da bürgerliche Freiheiten wie die Redefreiheit, das Recht auf Freiheit, das Recht auf ein faires Verfahren und das Versammlungsrecht während eines Ausnahmezustands eingeschränkt werden können, darf die Entscheidung, bestimmte Menschenrechte einzuschränken oder auszusetzen, nicht auf die leichte Schulter genommen werden. Aber auch wenn Grundrechte auf dem Spiel stehen, kann dies mit der Demokratie vereinbar sein, wenn es notwendig und verhältnismäßig ist. Dieser Grundsatz soll verhindern, dass Politiker/innen eine Krise zu ihrem eigenen Vorteil ausnutzen, indem sie kritische Stimmen zum Schweigen bringen, und gleichzeitig soll er die Bürgerinnen und Bürger in die Lage versetzen, eine aktive Rolle bei der Gestaltung der Reaktion ihrer Regierung auf eine Krise zu übernehmen.

Dieser vom gesunden Menschenverstand ausgehende Ansatz verlangt von den Regierungen, nur in die Rechte einzugreifen, die die Bürgerinnen und Bürger gefährden könnten, wenn sie frei ausgeübt würden. Ebenso sollten Rechte nicht stärker eingeschränkt werden, als es zum Schutz der Bürgerinnen und Bürger gerechtfertigt ist, und sie sollten auch nicht länger als nötig eingeschränkt werden.

Im Liberties' Rule of Law Report 2020 haben wir jedoch festgestellt, dass die Regierungen in vielen EU-Ländern den bürgerlichen Freiraum, die Medienfreiheit und die öffentliche Beteiligung im Namen von Covid-19 unverhältnismäßig stark einschränken. Dies ist vor allem in Krisenzeiten problematisch, da es Journalisten und Aktivisten erschwert wird, die Öffentlichkeit darüber zu informieren, wie die Regierungen ihre Notstandsbefugnisse nutzen, und gleichzeitig die Möglichkeiten der Bürgerinnen und Bürger einschränkt, ihre Anliegen vorzubringen.

In Ungarn durften Journalistinnen und Journalisten während der Pandemie nicht über die Situation in den Krankenhäusern vor Ort berichten, was die Nachrichtenmedien daran hinderte, über das wahre Ausmaß der Gesundheitskrise und die Folgen für das Gesundheitssystem zu berichten. Solche Einschränkungen der Medienfreiheit, die eher als ein Versuch der Regierung zu verstehen sind, das Gesicht zu wahren, als das Wohlergehen der Bürgerinnen und Bürger zu schützen, sind nach Artikel 15 nicht legitim.

Während der Covid-19-Pandemie haben viele Regierungen ihren Bürgerinnen und Bürgern außergewöhnliche Beschränkungen auferlegt, wie z. B. das Verbot, das Haus zu verlassen, die Einschränkung der Bewegungsfreiheit auf ein bestimmtes geografisches Gebiet oder das Verbot, ins Ausland zu reisen. Auch wenn solche Ausgangssperren die Freiheit einschränken, können sie doch grundsätzlich mit der Rechtsstaatlichkeit vereinbar sein. Wenn der Freiheitsentzug jedoch auch überwacht wird, wie in Irland und Frankreich geschehen, ist er möglicherweise nicht mit dem Gesetz vereinbar.

6. das Legalitätsprinzip und das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit überwiegen

Ein Ausnahmezustand kann mit dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar sein, wenn die normalen Möglichkeiten des Staates nicht ausreichen, um auf eine Krise zu reagieren. Er darf jedoch niemals zu einer Ausrede dafür werden, dass der Staat das Regelwerk über Bord wirft. Das bedeutet, dass alle Maßnahmen der Regierung auf einer rechtlichen Grundlage beruhen müssen, was besonders in Notsituationen wichtig ist, wenn der Staat die Freiheiten der Menschen einschränkt.

Alle Einschränkungen der Bürgerrechte müssen gesetzlich verankert sein, und die Öffentlichkeit hat ein Recht zu erfahren, auf welcher Rechtsgrundlage sie beruhen. In unserem Rechtsstaatlichkeitsbericht 2022 haben die Forscher/innen in der Hälfte der Länder (Belgien, Kroatien, Frankreich, Irland, Italien, Niederlande, Polen und Schweden) die Frage gestellt, ob ihre Regierungen ihre Befugnisse legal ausüben. In Irland verwischte die Regierung bei der Bekanntgabe von Beschränkungen an die Öffentlichkeit die Grenzen zwischen einer gesetzlichen Vorschrift und einem Leitfaden für die öffentliche Gesundheit. Infolge dieser Rechtsunsicherheit waren die Menschen verwirrt darüber, welche Beschränkungen sie gesetzlich befolgen mussten und welche nur Vorschläge waren.

Welche Menschenrechte können auch im Falle eines Ausnahmezustands nicht eingeschränkt werden?

Menschenrechte, die aus keinem Grund ausgesetzt oder eingeschränkt werden können, auch nicht im Falle eines Ausnahmezustands oder Krieges, werden als absolute Rechte bezeichnet. Es mag überraschen, dass nur sehr wenige Rechte absolut sind. Das Völkerrecht erkennt an, dass die meisten Rechte und Freiheiten eingeschränkt werden können, wenn die Umstände dies rechtfertigen.

Absolute Rechte nach dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (ICCPR):

• Artikel 7 ICCPR - Freiheit von Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe
• Artikel 8(1) & 8(2) ICCPR - Freiheit von Sklaverei und Knechtschaft
• Artikel 11 ICCPR - Freiheit von Freiheitsentzug wegen Unfähigkeit, eine vertragliche Verpflichtung zu erfüllen
• Artikel 15 ICCPR - Verbot der rückwirkenden Anwendung von Strafgesetzen
• Artikel 16 IPbpR - Recht auf Anerkennung vor dem Gesetz

Auch wenn bestimmte Rechte während eines Ausnahmezustands geschwächt werden können, ist der Staat dennoch verpflichtet, bestimmte wichtige Pflichten zu erfüllen. Zum Beispiel wurde das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf auf dem Höhepunkt der Pandemie beeinträchtigt, da soziale Distanzierungsmaßnahmen oder krankheitsbedingter Personalmangel die Gerichte daran hinderten, normal zu arbeiten. Nichtsdestotrotz ist der Staat verpflichtet, einen wirksamen Rechtsbehelf für Menschenrechtsverletzungen zu schaffen und er muss sicherstellen, dass dringende Gerichtsverfahren wie Strafsachen oder Anfechtungen von Notfallmaßnahmen weiterhin behandelt werden. Viele Gerichte haben sich auf die Pandemie eingestellt, indem sie Anhörungen online abhielten.

Den Missbrauch von Notstandsbefugnissen verhindern: Welche Mechanismen und Ansätze können helfen?

Es liegt in der Tradition autoritärer Regierungen, Notstandsbefugnisse wie einen Blankoscheck zu behandeln und die Kontrollmechanismen zu schwächen. Die alljährlichen Rule of Law Reports von Liberties haben jedoch gezeigt, dass auch Länder mit traditionell starken Demokratien ihre Notstandsbefugnisse nur langsam wieder aufgeben, selbst wenn die unmittelbare Gefahr durch das Virus längst nicht mehr die gleiche ist.

Es war wenig überraschend, dass die Regierungen von Ungarn und Polen die Pandemie zur Stärkung ihrer Macht missbrauchten, indem sie den Ausnahmezustand als Vorwand nutzten, um demokratische Strukturen abzubauen. Indem sie die Gesetzgebungsverfahren einschränkten, die Macht der Exekutive stärkten und die öffentliche Debatte ausschlossen, haben die von ihnen eingeleiteten Maßnahmen die Justiz, die Medien und die Zivilgesellschaft geschwächt.

Die Normalisierung der Notstandsbefugnisse war jedoch in ganz Europa ein alarmierender Trend. Unser jüngster Rechtsstaatlichkeitsbericht hat gezeigt, dass einige Länder die zur Bekämpfung der Pandemie geschaffenen Befugnisse nutzen, um das Recht auf Protest einzuschränken. In Ungarn wurde der Einmarsch Russlands in die Ukraine als weitere Rechtfertigung genutzt, ein Notstandsregim durchzusetzen, das restriktivere Gesetze zulässt und die Kontrollmöglichkeiten einschränkt.

Um Machtmissbrauch zu verhindern, kann mit einer sogenannten Verfallsklausel ein gesetzlicher Mechanismus eingebaut werden, der die Gesetze mit einem Verfallsdatum versieht. Dies hilft, die Normalisierung von Notstandsbefugnissen zu vermeiden, denn diese sollen definitionsgemäß immer zeitlich begrenzt sein. Die Klausel hat die gleiche Wirkung, als würde das Gesetz aufgehoben oder widerrufen werden. Alle Maßnahmen, die während der Geltungsdauer des Gesetzes durchgeführt wurden, bleiben jedoch gültig. Damit das Gesetz nach dem Auslaufen weiter gilt, muss ein neues Gesetz erlassen werden.

Die Vernachlässigung der Demokratie in Zeiten des Notstands kann lang anhaltende Folgen haben, die noch lange nach der eigentlichen Krise fortbestehen. Die Verkürzung des Gesetzgebungsverfahrens, damit die Regierungen schnell auf Gefahren reagieren können, kann eine akzeptable vorübergehende Maßnahme sein, sollte aber nicht zur "neuen Normalität" werden. Durch die Konzentration der Macht in der Exekutive entfällt die übliche Aufsicht und die Zivilgesellschaft hat keine Möglichkeit mehr, sich einzubringen. Das bedeutet, dass die Bürgerinnen und Bürger keinen Einfluss auf die Gesetzgebung nehmen können, um dafür zu sorgen, dass ihre Bedürfnisse und Ansichten berücksichtigt werden - z. B. wenn sie darum kämpfen müssen, ihre Kinder zu ernähren oder ihre Häuser während einer Lebenshaltungskostenkrise zu heizen - was zu einer dramatischen Schwächung des demokratischen Prozesses führt.

Was kann also getan werden?

Für viele Menschen war die Corona-Pandemie das erste Mal, dass sie einen Ausnahmezustand erlebten, und aus dieser Erfahrung kann man viel lernen. Wenn die Regierungen aus ihren Fehlern lernen wollen, sollten sie die Interessengruppen aus verschiedenen Sektoren umfassend konsultieren, um die während des Ausnahmezustands ergriffenen Maßnahmen zu überprüfen und die Möglichkeiten für Reformen auszuloten.

Diese Überprüfungs- und Reformfähigkeit wurde bereits während der Pandemie ausgeübt, vor allem von Italien, das als Reaktion auf die Kritik von Akademikern, Anwälten und den Medien die willkürlichen restriktiven gesetzlichen Maßnahmen reformierte, um verfassungsmäßige Garantien und den Schutz der Rechtsstaatlichkeit einzubeziehen. Auch Finnland achtete besonders darauf, dass die Dekrete der Exekutive mit der Verfassung und den Menschenrechtsverpflichtungen übereinstimmen, indem es externe Rechtsexperten konsultierte und die Öffentlichkeit über einen juristischen Blog zur Mitarbeit einlud.

In unserem Bericht zur Rechtsstaatlichkeit 2023 empfahl Liberties der EU, die Auswirkungen der COVID-19-Pandemie auf die Gesetzgebung eingehend zu untersuchen, insbesondere im Hinblick auf die Anwendung von Notstands - und Beschleunigungsverfahren. Bei all den bekannten und unbekannten Herausforderungen, die vor uns liegen, ist es von entscheidender Bedeutung zu lernen, wie wir sie bewältigen und gleichzeitig die Demokratie schützen können.

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