I fatti
La decisione è stata emessa in risposta a una richiesta di rinvio pregiudiziale presentata dalla Corte Amministrativa Suprema del Portogallo. I fatti sono i seguenti. Nell'ambito delle misure volte a ridurre il deficit dello stato, il governo portoghese ha approvato una legge che riduceva temporaneamente lo stipendio di tutti i pubblici ufficiali, compresi i giudici. Il sindacato dei giudici portoghesi ha portato il caso di fronte ai giudici della Corte dei Conti portoghese chiedendo l'annullamento delle misure amministrative che stabilivano le riduzioni di stipendio e il rimborso delle somme trattenute dai salari. Il sindacato dei giudici portoghesi sosteneva che la riduzione dello stipendio violasse il principio dell'indipendenza dei giudici contenuta nell'Articolo 19(1) del Trattato dell'Unione Europea (TUE) e nell'articolo 47 della Carta dei Diritti Fondamentali.
Il tribunale ha fatto un rinvio preliminare alla Corte di Giustizia dell'UE chiedendo se il principio dell'indipendenza dei giudici protetto dall'articolo 19(1) del TUE e dell'articolo 47 della Carta impedisce una riduzione unilaterale e permanente dello stipendio dei giudici.
Spiegazione della legge
La Corte di Giustizia ha argomentato che, come prescritto dall'articolo 2 del TUE, l'UE si fonda sullo stato di diritto e, come confermato dal dovere di cooperazione previsto dall'articolo 4(3) TUE, la responsabilità per garantire che la legge UE sia adeguatamente applicata è in capo ai tribunali nazionali oltre che alla Corte di Giustizia. L'articolo 19 TUE, che concretizza il concetto di 'stato di diritto' citato dall'articolo 2 TUE, obbliga gli stati membri a istituire un sistema di rimedi legali e procedure che garantiscano un'efficace controllo giudiziario sulle 'questioni incluse nella legge' (punto 34). Di conseguenza, i 'tribunali' ai sensi del diritto dell'Unione Europea, devono 'soddisfare i requisiti di una tutela giurisdizionale effettiva' (punto 37).
La Corte di Giustizia inoltre ha ritenuto che affinché un tribunale possa essere in grado di garantire un'efficace protezione giudiziaria, deve essere 'indipendente', come confermato dall'articolo 47 della Carta. Questo richiede che il tribunale 'eserciti le sue funzioni giudiziarie in piena autonomia, senza essere sottoposto a vincoli gerarchici o essere subordinato a qualunque altro organismo e senza prendere ordini o istruzioni da qualunque altra fonte' in modo che il tribunale sia 'protetto da interferenze esterne o pressioni che potrebbero mettere a rischio l'indipendenza dei giudizi dei suoi membri e influenzare le loro decisioni' (punto 44). La Corte di Giustizia ha rilevato che 'la protezione contro la rimozione dall'ufficio' è essenziale per garantire la loro indipendenza e che il pagamento dei giudici ad un 'livello proporzionale all'importanza delle funzioni da loro svolte ' consente altresì una garanzia essenziale dell'indipendenza dei giudici' (punto 45).
Applicando questo ragionamento al caso in questione, la Corte di Giustizia ha ritenuto che il fatto che la riduzione dello stipendio facesse parte di misure più ampie per ridurre la spesa pubblica, che si trattasse di una misura applicata a tutti i membri dell'amministrazione pubblica e non solo della Corte dei Conti e che questa misura era necessariamente temporanea con un calendario di progressiva eliminazione, significa che non si può ritenere che comprometta l'indipendenza dei membri del tribunale.
L'interpretazione data dalla Corte di Giustizia all'articolo 19 del TUE è significativa per due motivi. Primo, significa che l'articolo 19 del UE è un obbligo autonomo applicabile a tutti gli stati membri per garantire l'esistenza di un sistema giudiziario in grado di assicurare un controllo giurisdizionale efficace. A rigor di termini, l'articolo 19 si applica solo ai tribunali che affrontano questioni che rientrano negli 'ambiti trattati dalla normativa UE'. Tuttavia, la Corte di Giustizia ha ritenuto che la portata materiale dell'articolo 19 è più ampia di quella dell'articolo 51 della Carta dei Diritti Fondamentali, che limita l'applicabilità della Carta a quelle situazioni in cui gli stati membri stanno implementando la normativa UE. Se si considera che questioni inerenti la normativa UE potrebbero sorgere di fronte a qualunque tribunale nazionale, a prescindere dalla sua giurisdizione, l'articolo 19 impone di fatto un obbligo generale sugli stati membri di mantenere un adeguato funzionamento della giustizia. Il secondo punto da sottolineare è che una volta applicato l'articolo 19, la Corte di Giustizia è poi libera di usare la Carta, in particolare l'articolo 47, come strumento per interpretare l'articolo 19 TUE, come è stato fatto in questo caso.
Applicazione al sistema della giustizia in Spagna
Si potrebbe argomentare che le riforme che hanno avuto luogo negli ultimi anni in Spagna abbiano determinato una violazione dell'articolo 19 del UE. Questi argomenti vengono presentati brevemente qui sotto insieme ad alcune prove. Occorre sottolineare che a sostegno di un reclamo legale servono prove più robuste.
Primo, un argomento potrebbe essere che la Spagna non soddisfa più i requisiti per garantire un controllo giudiziario efficace per via dell'eccessiva durata dei processi. L'articolo 47 della Carta dei Diritti Fondamentali include una disposizione secondo cui i casi dovrebbero essere 'gestiti in un tempo ragionevole'. In un'intervista rilasciata a Rights International Spain, un giudice ha sottolineato che nel 2013 il governo ha tagliato 1,200 posizioni di sostituti procuratori, pari al 20% dei giudici. Lo stesso giudice ha sottolineato che i tagli al giudiziario sono stati ancora più consistenti di quelli all'amministrazione pubblica in generale fatti nel contesto delle misure di austerity. Inoltre, il budget per i giudici è sceso del 4.21% nel 2013 e del 2.13% nel 2014. Alcune prove suggeriscono che ci siano eccessivi ritardi nella risoluzione dei casi in Spagna e che questi ritardi siano dovuti ai tagli ai finanziamenti. Per esempio, nel 2016 la Spagna si è classificata al 22° posto nell'UE secondo il Justice Scoreboard rispetto ai tempi necessari per risolvere casi di contenzioso in materia civile e commerciale di fronte a tribunali di primo, secondo e terzo grado. Anche l'ombudsman spagnolo ha definito gli inaccettabili ritardi nei procedimenti giudiziari un problema endemico in Spagna per via della mancanza di risorse. Un ulteriore esempio di eccessiva lentezza dei procedimenti legali causata dalla mancanza di risorse è l'operazione dei tribunali prevista per gestire le denunce riguardanti la 'floor clause' – di per sé intesa come un modo per implementare una sentenza della Corte di Giustizia.
Ci sono stati vari casi arrivati di fronte alla Corte di Giustizia riguardanti l'interpretazione dei 'tempi ragionevoli' nell'articolo 47 della Carta, solitamente in relazione a denunce che la Corte Generale UE non è riuscita a gestire per tempo. La Corte di Giustizia ha dichiarato che occorre tener conto delle circostanze del caso, della complessità della disputa e del comportamento delle parti. La Corte di Giustizia ha ritenuto che i procedimenti che sono durati circa tre anni non hanno determinato un ritardo manifestamente irragionevole (Caso C-604/13 P, punto 100), mentre i procedimenti durati quattro anni e sette mesi sì (Caso C-580/12 P, punto 20). In molti casi in cui la Corte di Giustizia ha ritenuto esserci un ritardo manifestamente irragionevole, sembrava porre particolare importanza sui ritardi di vari anni tra la fine della procedura scritta e l'apertura della procedura orale che non poteva essere giustificato dalle circostanze specifiche del caso che ha dato origine alla disputa (per esempio, Caso C-238/12 P, punti 119-120; Caso C 243/12 P, punti 138-139, Caso C 616/13 P, punto 84; Caso C 603/13 P, punto 58).
Ci sono anche alcune prove a sostegno di un secondo argomento che riguarda l'efficacia dei tribunali. Si potrebbe argomentare che il fallimento del CGPJ nel porre un limite ai carichi di lavoro dei giudici e dei funzionari dei tribunali è devastante per i procedimenti giudiziari. Secondo un rapporto del Servizio di Ispezione del Consiglio Giudiziario, nel 2014 oltre il 40% dei tribunali in Spagna funzionava al 150% del carico di lavoro massimo raccomandato e quasi il 75% funzionava oltre al 100%. Esistono alcune prove del fatto che il mancato rispetto dei limiti di lavoro ha portato a casi di rallentamenti o interruzioni per via di malattia o addirittura morte. Si può sostenere inoltre che l'efficacia dei tribunali è danneggiata dalla mancanza di risorse adeguate, che risulta dalla pratica di trasferire i giudici tra varie giurisdizioni al posto di loro colleghi. Ad esempio, a marzo di quest'anno il Comitato ONU sui Diritti del Bambino ha criticato la Spagna per consentire che i giudici specializzati in giustizia minorile fossero trasferiti ai tribunali ordinari impedendo così che questi giudici esperti possano svolgere la funzione in cui sono specializzati.
Si può anche argomentare che i tribunali spagnoli violano l'articolo 19 per via della mancanza di indipendenza giudiziaria. Le nomine dei CGPJ sono determinate politicamente, cosa che è diventata problematica perché i Popolari di recente hanno avuto la maggioranza assoluta in entrambe le camere parlamentari. Questo ha consentito ai Popolari di nominare metà dei membri del CGPJ senza bisogno di un accordo con gli altri partiti. Il CGPJ è responsabile delle nomine dei giudici di grado più elevato e il processo decisionale per nominarli non è trasparente e non rispetta criteri di selezioni oggettivi. Il GRECO, organismo anti-corruzione del Consiglio d'Europa, ha criticato questa assenza di criteri di selezione oggettivi definendola una minaccia all'indipendenza dei giudici. L'attuale CGPJ ha finora nominato: quasi un quarto della Terza Camera della Corte Suprema (Giurisdizione dei Contenzioni Amministrativi) e oltre il 40% della Seconda Camera della Corte Suprema (Giurisdizione Penale). Due di queste nomine nel 2018 sono state particolarmente controverse poiché i nominati erano vicini politicamente alle posizioni del PP. Anche la nomina del presidente della Terza Camera della Corte Suprema nel 2015 è stata considerata controversa perché il CGPJ ha scelto di nominare un candidato con legami col PP, che aveva meno qualifiche e meno esperienza rispetto all'ex presidente della corte, che si è deciso di non rinnovare. Il CGPJ ha nominato altresì vari altri membri di tribunali nazionali e regionali, cosa che è stata considerata un tentativo di influenzare i risultati dei procedimenti per corruzione contro politici PP.
Tali questioni potrebbero essere sollevate nel contesto di un caso presentato a livello nazionale da un'associazione di giudici, come nel caso dell'Associação Sindical dos Juízes Portugueses. Nel corso del procedimento nazionale si potrebbe presentare una richiesta di rinvio preliminare alla Corte di Giustizia chiedendo se l'articolo 19 del TUE e l'articolo 47 della Carta precludono l'esistenza di ritardi irragionevoli nei procedimenti giudiziari per via della mancanza di risorse, l'assenza di un limite ai carichi di lavoro dei giudici e dei funzionari e la mancanza di criteri di selezione obiettivi per i giudici di più alto grado.
*L'autore intende ringraziare Lydia Vicente, direttrice di Rights International Spain, per la sua assistenza e i suoi contribui all'articolo. Tutti gli errori sono comunque da imputare all'autore.
