Po kilku miesiącach wizyt w poszczególnych krajach w celu dokonania przeglądu w każdym państwie członkowskim UE, Komisja Europejska opublikowała swój trzeci doroczny raport na temat praworządności. Sprawozdanie jest oceną stanu demokracji w każdym państwie członkowskim i przedstawia przegląd sytuacji w zakresie praworządności w Unii Europejskiej.

Na początku 2022 r. Liberties wraz z organizacjami członkowskimi i partnerskimi przedstawiło własny raport cieni dotyczący praworządności, który opisuje stan praworządności z perspektywy organizacji praw człowieka i zawiera szereg zaleceń dla rządów UE i Komisji na temat sposobów radzenia sobie z niedociągnięciami oraz efektywnego wykorzystania corocznego audytu praworządności.

Najnowsza edycja sprawozdania Komisji odzwierciedla wiele naszych obaw i pokazuje, że Komisja poważnie podchodzi do kwestii zwiększenia znaczenia tego narzędzia kontroli. Wciąż jednak istnieją aspekty, które wymagają poprawy.

Dobra podstawa do dalszych działań

W sprawozdaniu po raz pierwszy zawarto zalecenia dla poszczególnych krajów, które zawierają wytyczne dla rządów UE w zakresie rozwiązywania zidentyfikowanych problemów, a Komisja zobowiązała się do składania raportów z wdrażania tych zaleceń w swoich kolejnych sprawozdaniach. To bardzo pożądana zmiana w odpowiedzi na wieloletnie apele grup praw człowieka, w tym Liberties, która zwiększy wartość i wpływ raportu.

Pod względem merytorycznym sprawozdanie Komisji trafia w sedno, jeśli chodzi o niektóre kluczowe tendencje podkreślone również w sprawozdaniu Liberties: nacisk na niezawisłość sądów, która pozostaje powszechnym problemem; sytuacja w zakresie wolności mediów i przestrzeni społeczeństwa obywatelskiego w UE, która okazała się bardziej niepokojąca niż w zeszłym roku; oraz pilna potrzeba wzmocnienia kontroli i środków zaradczych w obliczu nadużyć w zakresie egzekwowania prawa. W tym kontekście należy docenić również fakt, że Komisja zwróciła uwagę na nowe kwestie, takie jak korzystanie z oprogramowania szpiegującego.

Większa uwaga poświęcona stanowi ochrony praw człowieka w krajach UE również oznacza mile widzianą zmianę w podejściu Komisji. Komisja po raz pierwszy uwzględniła bowiem stan wykonania wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka jako wskaźnik praworządności i poświęciła znacznie więcej uwagi otoczeniu sprzyjającemu krajowym organom ochrony praw człowieka, takim jak krajowe instytucje zajmujące się prawami człowieka i instytucje rzeczników praw człowieka.

Jednak pewne ograniczenia nieodłącznie związane z podejściem Komisji nadal uniemożliwiają przedstawienie w raportach uczciwego i kompleksowego obrazu stanu demokracji w Unii.

Brak wyraźnej wizji

Chociaż tegoroczne sprawozdanie Komisji przedstawia szerszą perspektywę niż w poprzednich latach, ogólny obraz sytuacji demokratycznej krajów w UE, a w szczególności sprawozdanie obejmujące całą UE, nadal wydaje się raczej zniekształcony.

Dużo uwagi poświęca się wysiłkom reformatorskim, ale nie dokonuje się rzeczywistej oceny ich wpływu i tego, czy rzeczywiście idą one we właściwym kierunku.

Co bardziej niepokojące, w sprawozdaniu wciąż brakuje kontekstowej analizy regresu rządów prawa. Sprawozdanie przyniosłoby większe korzyści, gdyby więcej uwagi poświęcono krajom, które odnotowują celowe ataki na demokrację (mianowicie Węgry i Polska, a w tym okresie sprawozdawczym także Słowenia). Ponadto ogólnoeuropejskie tendencje poważnej regresji demokratycznej, w szczególności niepokojące pogorszenie stanu środowiska mediów i dziennikarzy, zwłaszcza w związku z atakami i zniesławieniem, oraz utrzymujące się groźby, ataki i ograniczenia wymierzone w podmioty społeczeństwa obywatelskiego, zasługują na dużo bardziej dogłębną analizę.

Martwe punkty

Pewne istotne kwestie, które zasługiwały na bliższą analizę, zostały w raporcie poruszone bardzo powierzchownie.

Jak pokazuje raport dotyczący praworządności z 2022 r. Liberties, podczas gdy ograniczenia związane z COVID-19 są stopniowo znoszone w większości krajów UE, normalizacja przepisów i uprawnień w sytuacjach wyjątkowych wywarła głęboki wpływ na mechanizmy kontroli i równowagi. Ten problem został w dużej mierze pominięty w sprawozdaniu Komisji.

Jeśli chodzi o kwestie praw człowieka, które mają wpływ na środowisko praworządności, nadal istnieją znaczne luki zarówno pod względem zakresu, jak i sposobu, w jaki Komisja informuje o systemowych naruszeniach praw człowieka i braku odpowiedzialności. Poważne uchybienia w zakresie praw człowieka w obszarach bezpośrednio objętych zakresem sprawozdawczości nie zostały uwzględnione w ogóle lub w bardzo małym stopniu. Dotyczy to na przykład takich dziedzin jak wymiar sprawiedliwości w sprawach karnych, rasizm w sądownictwie, odpowiedzialność organów ścigania oraz ograniczenia swobód obywatelskich, w tym wolność zrzeszania się, zgromadzeń i wypowiedzi. Jednocześnie nie bierze się nawet pod uwagę regresji w zakresie standardów praw człowieka, powszechnych naruszeń i bezkarności w dziedzinach, które nie wchodzą w dość wąski zakres sprawozdania Komisji. Jednak jak wykazał raport Liberties z 2022 r. dotyczący praworządności, takie odstępstwa i naruszenia systemowe, na przykład w odniesieniu do rasistowskich praktyk i segregacji, skandali dotyczących ochrony danych na dużą skalę, regresywnych tendencji w zakresie praw seksualnych i reprodukcyjnych oraz bezkarności pomimo powszechnych naruszeń praw migrantów, to plama na historii praworządności w wielu krajach członkowskich.

Trzymaj przyjaciół blisko i angażuj opinię publiczną

Chociaż, jak wspomnieliśmy wcześniej, uwzględnienie przez Komisję zaleceń dla poszczególnych krajów to krok we właściwym kierunku, aby zwiększyć skuteczność sprawozdań, identyfikacja i sformułowanie tych zaleceń skorzystałyby na dalszych konsultacjach z ekspertami, w tym z międzynarodowymi organami monitorującymi oraz grupami społeczeństwa obywatelskiego.

Komisja zasługuje na pochwałę za konkretne postępy, jakie wykazała w ramach sporządzania tegorocznego sprawozdania. Jednak takie wysiłki nie wystarczą, by odpowiedzieć na utrzymującą się wobec UE krytykę, że raporty dotyczące praworządności to nic innego jak wykreślanie kolejnych punktów z listy. Grupy zajmujące się prawami człowieka angażują się we współpracę z Komisją, państwami członkowskimi i innymi podmiotami na szczeblu unijnym i krajowym w celu wprowadzenia rzeczywistych zmian w oparciu o to sprawozdanie. Zależy im także na tym, aby znaleźć dodatkowe sposoby na zwiększenie znaczenia tego mechanizmu praworządności z korzyścią dla naszych demokracji. Sukces będzie jednak zależał od tego jak otwarta jest UE i jak bardzo postara się usprawnić ten proces.

Jeżeli UE nie chce być obsadzona w roli biernego obserwatora, powinna przyjąć bardziej proaktywną postawę, aby reagować na braki w zakresie praworządności opisane w sprawozdaniach Komisji. Komisja będzie musiała wykazać się dużą starannością przy monitorowaniu i sprawozdawczości w zakresie wdrażania zaleceń, przy czym konieczne jest, aby odbywało się to w duchu przejrzystości i odpowiedzialności. Takie działania powinny również obejmować krytyczne sprawozdanie z wysiłków podejmowanych przez Komisję i inne instytucje UE, w szczególności przez Radę, korzystając z powierzonych im uprawnień w zakresie egzekwowania i nakładania sankcji. Widzieliśmy już, jak brak przejrzystości i otwartości doprowadził do poważnego rozczarowania użytecznością innych działań monitorujących, w szczególności dialogu w sprawie wzajemnej oceny między rządami UE, który odbywa się za zamkniętymi drzwiami w Radzie. Po drugie, należy podjąć szybkie i konkretne działania w przypadku, gdy rządy nie podejmą żadnych rzeczywistych wysiłków w celu wyeliminowania poważnych niedociągnięć. Obejmują one naruszenia ze strony Komisji oraz od dawna opóźnione uruchomienie przez Radę sankcji politycznych wobec rządów, które nadal wspierają demontaż demokracji na Węgrzech i w Polsce.

Ponadto wkład podmiotów społeczeństwa obywatelskiego powinien być lepiej doceniany, wspierany i wykorzystywany. Organizacje praw człowieka i inne grupy społeczeństwa obywatelskiego powinny odgrywać bardziej znaczącą rolę na wszystkich etapach procesu – od projektowania i przeprowadzania konsultacji społecznych, które stanowią podstawę sprawozdawczości, przez planowanie i przeprowadzanie wizyt w poszczególnych krajach, sporządzenie raportu i jego zaleceń, po zintensyfikowanie rozmów na szczeblu technicznym i politycznym, w Brukseli, jak i w stolicach. Należy udostępnić specjalne fundusze, które pozwolą wesprzeć wysiłki społeczeństwa obywatelskiego zarówno w zakresie przygotowywania sprawozdania, jak i prowadzenia działań następczych, w tym litygacji strategicznej, oraz promowania dyskusji na szczeblu unijnym i krajowym na temat tendencji w obszarze praworządności i możliwych rozwiązaniach.

Wreszcie, należy poczynić większe inwestycje, aby zwiększyć zaangażowanie społeczeństwa w zdrowie naszych demokracji i zgromadzić poparcie dla wysiłków UE, rządów mających dobre intencje i społeczeństwa obywatelskiego, tak aby wyeliminować istniejące niedociągnięcia. W tym celu Komisja mogłaby zacząć od udostępnienia sprawozdania osobom niebędącym ekspertami i dołożenia starań, aby uprościć język raportu. Pozytywne zmiany przyniosłoby też oparcie sprawozdawczości i związanej z nią komunikacji na metodzie opartej na wartościach oraz opracowanie bardziej przyjaznych dla użytkownika narzędzi rozpowszechniania. Budowanie zdolności władz i zainteresowanych stron, w tym społeczeństwa obywatelskiego, do promowania pozytywnego i postępowego przekazu o znaczeniu zdrowego środowiska praworządności dla naszych demokracji – coś, w co intensywnie angażuje się Liberties – również zasługuje na większe wsparcie, w tym w postaci ukierunkowanego finansowania.