Okoliczności sprawy

Wyrok zapadł w odpowiedzi na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Naczelny Sąd Administracyjny Portugalii. Okoliczności sprawy były następujące. W ramach działań mających na celu zmniejszenie nadmiernego deficytu budżetowego, portugalski rząd przyjął ustawę, która tymczasowo zmniejszyła wynagrodzenie wszystkich urzędników państwowych, w tym sędziów. Związek Sędziów Portugalskich wniósł apelację w imieniu sędziów portugalskiego Trybunału Obrachunkowego, domagając się stwierdzenia nieważności środków administracyjnych, które spowodowały obniżenie wynagrodzeń i zwrotu kwot potrąconych z pensji. Związek zawodowy portugalskich sędziów argumentował, że obniżka wynagrodzenia naruszyła zasadę niezawisłości sądów zawartą w art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i art. 47 Karty praw podstawowych.

Sąd krajowy zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości UE z pytaniem, czy zasada niezawisłości sędziów, wynikającą z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE i art. 47 karty wyklucza stosowanie przepisów obniżających wynagrodzenie sędziów z tego powodu, iż zostały one ustanowione jednostronnie i w sposób ciągły.

Podstawa prawna

Trybunał Sprawiedliwości uznał, że zgodnie z art. 2 TUE, UE opiera się na zasadzie praworządności i, zgodnie z obowiązkiem lojalnej współpracy zawartym w art. 4 ust. 3 TUE, obowiązek zapewnienia prawidłowego stosowania prawodawstwa UE spoczywa zarówno na sądach krajowych, jak i na samym Trybunale Sprawiedliwości. Artykuł 19 TUE, który w szczególności definiuje pojęcie "praworządności" w art. 2 TUE, zobowiązuje państwa członkowskie do "ustanowienia systemu środków i procedur zapewniających skuteczną kontrolę sądową" w "dziedzinach objętych prawem UE" (ust. 34). W związku z tym "sądy" w rozumieniu unijnego porządku prawnego muszą "spełniać wymogi skutecznej ochrony sądowej" (por. pkt 37).

Trybunał Sprawiedliwości orzekł również, że aby sąd mógł zapewnić skuteczną ochronę sądową, musi być "niezależny", co potwierdza art. 47 karty. Wymaga to od sądu, aby "wypełniał swe zadania sądownicze w pełni autonomicznie, nie podlegał żadnej hierarchii służbowej ani nie był podporządkowany komukolwiek i nie otrzymywał nakazów czy wytycznych z jakiegokolwiek źródła", tak aby sąd lub trybunał był "chroniony przed ingerencją i naciskami zewnętrznymi mogącymi zagrozić niezależności osądu jego członków i wpływać na ich rozstrzygnięcia” (por. pkt 44). Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że tak samo jak "ochrona przed zwolnieniem z urzędu" ma zasadnicze znaczenie dla zagwarantowania ich niezależności, wynagrodzenie dla sędziów "w wysokości wynagrodzenia proporcjonalnego do znaczenia pełnionych funkcji" również "stanowi bardzo istotną gwarancję niezawisłości."(por. pkt 45).

Stosując to rozumowanie w rozpatrywanej sprawie, Trybunał uznał, że fakt, że obniżka wynagrodzenia była częścią szerszych środków mających na celu zmniejszenie wydatków publicznych, stanowi ogólny środek stosowany wobec wszystkich członków administracji publicznej, a nie tylko wobec Trybunału Obrachunkowemu. Środek ten miał charakter tymczasowy i określono harmonogram jego stopniowego wycofania, co oznaczało, że nie można go było uznać za naruszający niezależność członków Trybunału.

Dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości wykładnia w kwestii art. 19 TUE jest ważna z dwóch powodów. Po pierwsze oznacza, że art. 19 TUE jest prawnie wiążącym i niezależnym zobowiązaniem wszystkich państw członkowskich do zapewnienia systemu sądowego zdolnego do skutecznej ochrony sądowej. Ściśle rzecz biorąc, art. 19 ma zastosowanie do sądów lub trybunałów wyłącznie przy rozpatrywaniu spraw wchodzących w zakres "dziedzin objętych prawem UE". Trybunał uznał jednak, że zakres przedmiotowy art. 19 jest szerszy niż art. 51 Karty praw podstawowych, który ogranicza możliwość stosowania karty do sytuacji, w których państwa członkowskie wdrażają prawo UE. Jeśli wziąć pod uwagę fakt, że pytania dotyczące prawa UE mogłyby pojawić się przed jakimkolwiek sądem krajowym, niezależnie od jego jurysdykcji, art. 19 nakłada na państwa członkowskie ogólny obowiązek utrzymywania właściwie funkcjonującego sądownictwa. Po drugie, należy zauważyć, że po zastosowaniu art. 19 TUE Trybunał Sprawiedliwości może następnie korzystać z Karty, w szczególności z art. 47, jako narzędzia do interpretacji art. 19 TUE, co uczynił w niniejszej sprawie.

Jak odnosi się to do sytuacji systemu sądowego w Hiszpanii

Można wysunąć argument, że reformy przeprowadzone w Hiszpanii w ostatnich latach doprowadziły do naruszenia art. 19 TUE. Poniżej znajduje się omówienie tychże argumentów wraz z kilkoma dowodami potwierdzającymi adekwatność tej tezy. Należy zauważyć, że w celu poparcia dochodzenia roszczeń prawnych prawdopodobnie potrzebne byłyby solidniejsze dowody.

Po pierwsze, można by argumentować, że Hiszpania nie spełnia już wymogu zagwarantowania skutecznej kontroli sądowej ze względu na nadmierną długość postępowania sądowego. Artykuł 47 Karty praw podstawowych zawiera postanowienie, zgodnie z którym sprawy powinny być rozpatrywane "w rozsądnym terminie". W wywiadzie udzielonym organizacji Rights International Spain, członek wymiaru sprawiedliwości zauważył, że w 2013 r. rząd zrezygnował z 1200 sędziów-zastępców, reprezentujących 20 proc. osób zarządzających wymiarem sprawiedliwości. Ten sam sędzia zauważył także, że cięcia w sądownictwie były głębsze niż cięcia w administracji publicznej, które podjęto w ramach środków oszczędnościowych. Ponadto budżet wymiaru sprawiedliwości spadł o 4,21 proc. w 2013 r. i o 2,13 proc. w 2014 r. Istnieją dowody sugerujące, że w Hiszpanii dochodzi do nadmiernych opóźnień, które wynikają z cięć budżetowych. W 2016 r. Hiszpania zajęła 22 miejsce w UE według tablicy wyników wymiaru sprawiedliwości UE pod względem czasu poświęcanego na rozstrzyganie spraw cywilnych i handlowych w sądach pierwszej, drugiej i trzeciej instancji. Hiszpański Rzecznik Praw Obywatelskich zauważył również, że niedopuszczalne opóźnienia w postępowaniu sądowym mają w Hiszpanii charakter endemiczny z powodu braku zasobów. Kolejny przykład nadmiernie powolnego postępowania sądowego, spowodowanego brakiem środków, można zaobserwować w działalności sądów ustanowionych w celu rozpatrywania skarg dotyczących tzw. klauzul "dolnego progu" - których celem jest wprowadzenie w życie orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości.

Do Trybunału Sprawiedliwości trafiło kilka spraw dotyczących interpretacji pojęcia "rozsądnego terminu" pojawiającego się w art. 47 karty, zazwyczaj w związku z zarzutami, że Trybunał Unii Europejskiej nie wydał orzeczeń w odpowiednim terminie. Trybunał Sprawiedliwości orzekł, że należy wziąć pod uwagę okoliczności sprawy, złożoność sporu i zachowanie stron i stwierdził, że czas trwania postępowania przed Sądem wynoszący około trzy lata nie jest w oczywisty sposób nierozsądny (sprawa C-604/13 P, por. pkt 100), podczas gdy postępowanie trwające cztery lata i siedem miesięcy stanowi przykład nieuzasadnionej zwłoki (sprawa C-580/12 P, por. pkt 20). W szeregu przypadków, w których Trybunał Sprawiedliwości stwierdził istnienie wyraźnie nieuzasadnionego opóźnienia, wydawało się, że szczególne znaczenie ma opóźnienie kilku lat między zakończeniem pisemnej procedury a rozpoczęciem procedury ustnej, którego nie można uzasadnić okolicznościami specyficznymi dla sprawy będącej przedmiotem sporu (np. sprawa C-238/12 P, por. pkt 119-120, sprawa C‑243/12 P, por. pkt 138-139, sprawa C‑616/13 P, por. pkt 84, sprawa C‑603/13 P, por. pkt 58).

Istnieją również dowody na poparcie drugiego argumentu dotyczącego skuteczności sądów. Można argumentować, że fakt, iż Naczelna Rada Sądownicza (CGPJ) nie ustanowiła limitu obciążenia pracą sędziów i personelu sądowego zakłóca proces sądowy. Zgodnie z raportem Służby Inspekcji Rady Sądownictwa z 2014 r., ponad 40 proc. hiszpańskich sądów funkcjonowało na poziomie 150 proc. maksymalnego zalecanego nakładu pracy, a prawie 75 proc. funkcjonowało w ponad 100 proc. maksymalnego zalecanego nakładu pracy. Istnieją pewne dowody na to, że brak ograniczenia nadmiernego obciążenia pracą spowodował spowolnienie lub przerwanie spraw z powodu choroby, a nawet śmierci sędziów. Można również argumentować, że skuteczności wymiaru sprawiedliwości szkodzi brak odpowiednich zasobów, co skutkuje praktyką przenoszenia sędziów z jednej jurysdykcji na drugą w celu pomocy kolegom. W marcu tego roku Komitet Praw Dziecka ONZ skrytykował Hiszpanię za umożliwienie sędziom wyspecjalizowanym w wymiarze sprawiedliwości dla nieletnich przeniesienie się do sądów powszechnych, co uniemożliwiło tym wyspecjalizowanym sędziom pełnienia swojej pierwotnej misji.

Możliwe jest również wysunięcie argumentu dotyczącego faktu, że sądy hiszpańskie naruszają art. 19 z powodu braku niezależności sądowniczej. Nominacje do CGPJ są uwarunkowane politycznie, co stało się problematyczne, ponieważ PP cieszyła się ostatnio bezwzględną większością głosów w obu izbach parlamentarnych. Pozwoliło to PP mianować połowę członków CGPJ bez konieczności porozumiewania się z innymi stronami. CGPJ jest z kolei odpowiedzialna za mianowanie starszych sędziów, a proces decyzyjny w tej sprawie nie jest przejrzysty i nie odbywa się zgodnie z obiektywnymi kryteriami selekcji. Organ antykorupcyjny Rady Europy GRECO skrytykował ten brak obiektywnych kryteriów wyboru jako zagrożenie dla niezależności sądownictwa. Obecna CGPJ do tej pory mianowała: prawie jedną czwartą trzeciej izby Sądu Najwyższego (jurysdykcja sądowoadministracyjna) i ponad 40 proc. drugiej izby Sądu Najwyższego (jurysdykcja karna). Dwie z tych nominacji w 2018 r. były szczególnie kontrowersyjne, ponieważ mianowani zajmowali stanowiska polityczne w PP. Powołanie prezesa trzeciej izby Sądu Najwyższego w 2015 r. również uznano za kontrowersyjne, ponieważ CGPJ wybrała kandydata z powiązaniami z PP, który miał mniej kwalifikacji i mniej doświadczenia niż były prezes sądu, którego kadencji CGPJ zdecydowała się nie odnawiać. Nominacje CGPJ na prezesów niektórych sądów można interpretować jako próbę wpłynięcia na wyniki procesów korupcyjnych przeciwko politykom PP.

Kwestie te mogłyby zostać poruszone w kontekście sprawy wniesionej na szczeblu krajowym przez stowarzyszenie reprezentujące sędziów, tak jak to miało miejsce w przypadku Associação Sindical dos Juízes Portugueses. W trakcie postępowania krajowego można wystąpić z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem, czy art. 19 TUE i art. 47 karty wyklucza istnienie nieuzasadnionych opóźnień w postępowaniu sądowym spowodowanych brakiem środków oraz czy krytykuje brak ograniczenia obciążenia pracą sędziów i pracowników sądów i brak obiektywnych kryteriów wyboru na wysokie stanowiska sądowe.

*Autor pragnie podziękować Lydii Vicente, dyrektor Rights International Spain, za jej pomoc i wkład w pisanie tego artykułu. Wszelkie błędy są moje.